中评社╱题：北极治理的全球化属性与中国实践 作者：章成（武汉），武汉大学中国边界与海洋研究院副教授、国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员、法学博士、公共管理学博士后；苏安琪（武汉），武汉大学中国边界与海洋研究院研究助理
【摘要】气候变化背景下，北极治理面临的诸多挑战愈发凸显。部分北极国家将北极治理视为区域治理问题，且乌克兰冲突使得“北极七国”极力排斥俄罗斯，进一步放大了原有北极治理体制的局限性。然而，在全球化背景之下，北极地区的环境问题和地缘政治影响均具有“外溢性”，北极治理应成为全球治理的一部分。全世界人民在北极地区具有共同利益，人类命运共同体理念符合当下北极全球治理的需求。作为人类命运共同体理念的提出者和倡导者，中国积极表明以“北极重要利益攸关方”身份参与北极治理的态度、目的和原则，用人类命运共同体理念凝聚治理共识，用“合作与协调”构建治理方案，在北极治理中贡献了自己的智慧和力量。
2024年北极圈论坛会议简报显示，北极气候变化扰乱了与乾旱、洪水、风暴和其他极端天气事件相关的全球天气系统。它“不再是地球的冰箱，而是即将成为一个散热器”。①北极气候变化的“外溢性”使得北极治理成为全球关注的问题，然而，目前北极治理法律规则较为碎片化。对北极事务的管理没有统一适用的单一国际条约，而是依据《联合国宪章》《联合国海洋法公约》（UNCLOS）等国际条约和一般国际法，以及国内法、原住民的习惯法等各级法律协同构成。UNCLOS是关于海洋领域和活动的最重要的国际条约，但幷未明确北极地区的法律地位。幷且，美国作为北极沿岸国家，至今不是UNCLOS缔约国。《极地规则》是专门适用于极地地区的针对性规范文件，规定了船舶设计和冰航的要求，但也幷未规定北极地区本身或北极航道的法律地位。
直到20世纪90年代，北极外交中还很少提及地缘政治或环境安全。②然而，北极地区尤为显着的气候变化速度和受影响程度使其成为北极治理的“放大器”，环境安全变化、经济博弈与海洋资源的开发进展等将改变甚至重塑北极各利益相关方之间的关系，也加剧了地缘政治竞争的紧张程度。北极治理面临诸多挑战，亟待新模式的引入。
一、北极治理的性质争议：区域性还是全球性？
目前，北极治理呈现多利益攸关者格局。但是，北极大国与非北极国家对于北极治理的性质存在不同认识，而乌克兰危机使得北极区域治理举步维艰，“排俄运动”带来的政治格局变化进一步影响北极治理的动向。在分析北极治理的方案之前，首先需要解决的问题即是北极治理的性质争议。
（一）乌克兰危机背景下区域治理问题凸显
2022年2月乌克兰危机爆发以来，北极理事会其他七个正式成员国以俄罗斯对乌克兰采取特别军事行动为由，发起“排俄运动”，幷拒绝参加由俄罗斯主办或在俄罗斯境内举办的北极理事会会议，搁置了与俄罗斯的北极合作，架空俄罗斯当时作为轮值主席国的地位。2022年3月4日，北极理事会宣布将暂停其所有会议，北极理事会陷入实质停摆状态，北极地区的科学研究、环境保护、气候变化应对等软安全、低政治敏感度领域的合作也遭到一定程度的破坏。对应地，俄罗斯也表现出拒绝合作的态度。2023年在由丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典和欧盟委员会组成的巴伦支海欧洲-北极圈理事会中，芬兰拒绝将轮值主席国让位于俄罗斯，因而俄罗斯外交部宣布退出该理事会。尽管2022年6月，北极理事会开始部分恢复活动，但仅涉及那些不涉及俄罗斯的倡议；同样地，在2023年的北极圈论坛（ArcticCircleAssembly）中，俄罗斯缺席了论坛，而与会者谨慎地避开谈论与俄罗斯合作的话题，无论是全体会议，还是专家的讨论和会议，都没有就未来如何处理俄罗斯问题提供任何答案。③西方的“排俄运动”与俄罗斯的缺席显然已经加剧北极地区形势的紧张程度。
在北极区域合作机制停摆期间，“北极七国”试图寻求建立一个不包含俄罗斯的区域合作机制，将北极治理视为其七国范围内的区域治理事项。北欧学者提倡建立以北欧合作为基础的“北欧+”（NordicPlus）模式，以共同价值而非地理位置为基础，特别是以对国际法、法治和尊重人权的承诺为基础，幷且允许认同此种价值观的与北极有密切联系的非北极国家加入。④相似地，也有学者建议构建“北极理事会2.0”（Arctic Council 2.0），让俄罗斯在北极理事会中退居二线，但其余七个北极国家允许在较低级别继续进行最低限度的必要合作工作。⑤然而，这些设想均为“北极七国”的独立治理机制，遏制俄罗斯的参与权和话语权，解构北极国家所谓的域内国家区域治理。俄罗斯作为地理上和利益上的北极国家，在北极治理中具有重要地位和作用。如果将俄罗斯排除在北极治理之外，将会严重影响北极八国对北极问题的共同理解，北极将成为俄罗斯与以美国为首的西方进行博弈的又一战场。将北极治理机制作为表达政治倾向和制裁手段的工具，使其趋于政治化、工具化，不仅违背了北极理事会的初衷和北极治理的本质，使各方失去了交流的渠道，也使得相关科学研究与数据共享在地缘政治竞争之下陷入僵局。目前气候变化是北极乃至全球的重要议题，在缺乏俄罗斯北极地区监测站的科学数据的情形下，将难以完成“有意义的北极科学”和“有意义的全球气候科学”，对全人类都将造成灾难性影响。
目前，乌克兰危机延宕至今，北极理事会各成员国、观察员国之间的信任关系已经发生剧变，北极理事会或其他北极合作机制的未来走向面临不确定性。在此种局势下，能否协调北极国家的利益，顺利恢复理事会各项职能，仍是北极理事会面临的严峻考验。
（二）不同治理主体的北极治理性质之争
面对非北极国家对北极治理的参与，美俄加三个北极大国、北欧北极国家和域外国家呈现出三种观点。俄罗斯、加拿大和美国在北极治理事务中存在排他倾向，美国国务卿蓬佩奥曾经在北极理事会的演讲中直白地表示只有北极国家和非北极国家，不存在第三类国家，中国“近北极国家”的声明将使其“什么都得不到”。⑥俄美加的排他态度与其“内水化”的北极治理观密切相关。UNCLOS第234条对“冰封区域”做出规定，允许沿海国在其专属经济区内通过自己的法律和条例，只要这些法律和条例是非歧视性的。这条规定可以视为第211条第6款在“冰封区域”的特别法，其用意在于保护和保全北极特殊的生态环境，但北冰洋沿岸国却利用该条规定把北极航道视为“内水”，滥用UNCLOS赋予的“北极例外”规定。例如，加拿大通过其国内法案将西北航道界定为本国的内水，俄罗斯也通过诸多国内法案法规对东北航道实施强力管控，幷对东北航道附近的北方海域主张“历史性权利”。
同为北极国家，北欧国家则持有开放的观点，支持亚洲更多地参与北极事务。例如，北极理事会芬兰代表蒂莫·科伊沃罗娃博士（Timo Koivurova）同样支持非北极国家参与北极治理，但其理由是认为这“仅仅是因为许多全球进程对北极治理有影响”；⑦挪威学者也有类似的观点，认为非北极国家的经验有助于满足北极治理的需求。⑧这也许是因为瑞典、冰岛和芬兰三国幷非北冰洋国家，他们有时在北冰洋五国进行排他性海洋外交时被边缘化，从而试图联合域外国家一道提高在北极治理中的话语权。
域外国家，尤其是中日韩学者则着力论证本国参与北极治理的必要性和合法性，日本学者柴田明穗（Akiho Shibata）抨击了北极理事会“北极/非北极国家”的二分法，认为除非包括国家、人民、政府和非政府组织在内的所有相关行为者都参与这种秩序的制定和实施过程，否则北极新兴的法律秩序就无法合法地建立或有效地实施。⑨
全球治理存在多种相似的定义，大致是指多方权力主体对冲突性的或多样性的利益能够得以协调以及合作性行动能够得以采取的一种持续性过程。不管定义为何，治理主体均应包括国际、国家、次国家和地方行为者，被治理的公共物品“既不能通过使用而减少他人的可用性，也不能被排除在使用之外”。⑩由于北极特殊的制度基础、地理位置、合作框架，北极地区的治理国际、区域和地方机构的协议、法规的一系列复杂安排，应受全球治理的约束。不同的利益相关者能够给北极治理带来不同的角度，幷且在治理过程中扮演不同的角色。部分北极国家狭隘地将区域治理置于排除全球治理影响的视域之下，但事实上，北极全球治理既是全球治理在北极地区的区域性体现，北极区域合作机制形成的相对独特的结构和业务经验，以及区域合作产生的实践也对其他区域和整个全球具有相关性，这意味着北极治理需要嵌入全球治理的进程中，才能达到预期的治理效果。
二、中国参与北极治理的现实实践
中国对北极治理的关注起始于1925年加入《斯匹次卑尔根群岛条约》，到20世纪90年代逐步参与北极治理。进入21世纪后，中国加快了参与北极治理的进程，在国内层面与国际层面均作出了自己的贡献。同时，随着中国在北极事务中参与度的提高，中国作为地理上的“域外国家”也面临一系列的挑战。
（一）全球化背景下的中国实践
自2013年中国成为北极理事会正式观察员国以来，中国极地事务管理进入快速发展阶段。中国将“冰上丝绸之路”纳入“一带一路”倡议总体布局；2018年发表《中国的北极政策》白皮书（下称“白皮书”），全面介绍了中国参与北极事务的政策目标、基本原则和主要政策主张，将北极政策系统化。总体而言，中国正在增强其对北极的政治和经济影响。
在全球层面，中国亦通过完成北极理事会的各项工作和开展各项跨区域合作展现出“负责任大国”的担当，从大国政治的视角塑造了中国具有参与国际公共治理能力的国家形象。中国参加了北极理事会旗下向观察员国开放的所有政府会议。
2012年，中国与冰岛签署了《中华人民共和国政府与冰岛共和国政府关于北极合作的框架协议》，这是中国与北极国家缔结的首份北极领域专门协议，开启了中国与北极国家建立双边合作的进程。第二年，中国将与冰岛的合作扩大到北欧五国，在上海成立了中国-北欧北极研究中心（CNARC）。随后，中国通过不断推进“冰上丝绸之路”建设，增进了在北极治理中的实质性贡献，在北极资源开发、航道利用、基础设施建设方面与北极各国建设了良好的合作伙伴关系。例如，中俄两国在北极地区成功落实亚马尔项目，“丝路基金”提供了投资。这是一个集天然气开采、处理、液化和销售、海运于一体的大型上游投资开发项目，堪称两国在北极地区开发资源的典范。乌克兰危机给北极地缘政治关系带来剧变，也给中国提供了一个参与治理的契机。由于受到西方经济和技术的制裁，俄罗斯加速了“向东转”的进程，加大了与中国在北极事务上的合作力度。中俄在北极航线沿线合作建设基础设施，共享经济和技术利益。同时，中国也注重带动其他非北极国家参与北极全球治理，将“共商共建共享”的理念贯彻到更广泛的层面。中日韩三国在北极事务上具有资源、航线、科研等方面的共同利益，从2015年到2019年，三国多次举行高级别三边对话探讨北极问题，作为域外国家对北极治理开展正式的政策推进和法律完善。
（二）作为域外国家所面临的挑战
中国幷非地理意义上的北极国家，在北极地区没有主权诉求，但作为“北极利益攸关方”，中国积极参与北极治理，成为北极理事会的观察员国，幷颁布了中国的北极政策。但是，作为北极全球治理的“后来者”，中国面临着参与治理的各种阻力和竞争压力，以及协调不同治理方利益的难题。
鉴于国家整体实力和国际话语权的提高，西方国家对亚洲，尤其是中国的北极政策顾虑重重。种种“亚洲威胁论”或“北极中国威胁论”与北极国家强调维护主权利益与军事力量的治理取向密切相关，既顾虑于中国在北极的政策和投资，也对中国积极开展与北极国家开展外交的行为进行过度解读。
一方面，中国与北极国家的双边合作被曲解为“利用经济杠杆来获取政治让步”，认为中国与其他国家就北极资源开发等活动达成双边协议，实际上是在稳定的双边法律基础上为自己提供获取此类资源的机会。地缘政治动向成为双边经济合作面临的重大风险。例如，挪威、芬兰原本打算在北极圈内修建一条“北极铁路”，邀请中方参与铁路建设，打造连接中欧的“北极走廊”，然而，这一合作意向在芬兰加入北约之后停滞。除此之外，中国等亚洲国家对北极事务的热切讨论也引起了北极大国的忧虑。这些实践被视为对北极国家的巨大威胁。
另一方面，以美国为首的北极国家对中国的北极战略充满忧虑。有迹象表明许多北极国家越来越担心中国日益加强的北极参与所带来的安全影响，部分国家已采取行动阻止中国对加拿大、格陵兰岛和芬兰的潜在敏感或战略基础设施进行投资。例如，《美国海岸警卫队2019北极战略展望》把中国视为重要的竞争对手之一等等。瑞典国防部、芬兰安全情报局和挪威对外情报局等也都对中国北极设施的潜在双重用途表示担忧。⑪
事实上，很少有实证研究中国在北极的积极参与是否以及如何影响了现有北极政策实践。中国通过披露各种北极政策文件来提高中国北极实践的透明度，在白皮书中强调了“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则，全篇都采用了温和、合作的风格导向，试图减轻北极国家的恐惧。早在中国成为北极理事会观察员国之时，就即表明对北极国家主权的尊重。正因为域外国家幷不参与北极地区的主权纷争，因此不会对北极国家构成主权威胁，也更有意愿推动北极地区的和平、合作与可持续发展，治理目标也更倾向于实现经济利益与政治稳定的平衡。
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