中评社╱题：《香港国安法》实施五周年——法律衔接、兼容、互补与体系完善 作者：朱国斌（香港），香港城市大学法律学院教授、法学博士；罗天恩（香港），香港城市大学法律学院博士后研究员、法学博士、香港律师
【摘要】在《香港国安法》实施五周年之际，本文系统地回顾该法与本地法律衔接及司法实践成效，理论性地探讨该法与宪法、全国性国家安全法律、香港特区本地法律以及香港普通法的衔接、兼容和互补的关系，特别深入探究香港法院如何运用普通法原则，诠释《香港国安法》的实质罪行和程序条文、以普通法的不完整罪及从犯罪补充《香港国安法》，以及参考本地法律和做法协助《香港国安法》量刑。本研究同时揭示法律衔接过程中四个待完善方面，即：宪法条文的具体适用机制尚未明确；《香港国安法》与全国性国家安全法律的衔接路径仍需探索；外部解释材料的采纳标准有待《香港国安法》与本地法律的衔接进一步完善厘清；及《香港国安法》与本地法律的衔接尚待进一步完善。
一、问题的提出
﹙一﹚研究背景
《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称为《香港国安法》）自2020年6月30日晚在香港特别行政区正式颁布实施。其后，随着《香港国安法》的全面实施以及旨在落实《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称为《香港基本法》）第23条的本地立法《维护国家安全条例》（以下简称为《国安条例》）等的通过，具有“一国两制”制度特色的香港国家安全法律体系基本完善。
尽管《香港国安法》的条文并非全部都已被香港法院在现实案例中得以检测实施，但其中大部分规定已经在司法实施中落地，并在香港普通法法律制度下逐步形成了一套独特的案例法体系。香港的国家安全法治建设还在路上，目前取得的阶段性成果对于未来香港在“一国两制”框架下继续落实国家安全法律体制具有积极的启示与促进意义。
﹙二﹚研究问题
在“一国两制”宪制秩序之下，全国人大常委会制定《香港国安法》是国家对特别行政区行使全面管治权的重要体现。在“一国”之下，维护国家安全从本质上讲是中央事权，中央政府对特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。“一国两制”中的“两制”又赋予了香港高度自治权。在这种安排之下，《香港基本法》规定，中国内地的全国性法律，除有关国防（包括国家安全事务）、外交和其他按《香港基本法》第18条规定不属香港高度自治范围内的法律，并列入《香港基本法》附件三者外，均不在香港实施。
正是基于以上的宪制背景，由全国人大常委会直接制定、通过并在香港实施的《香港国安法》先天地带有中国法、大陆成文法的特征，注定将成为“一国两制”下内地法法制和香港普通法法制的关键交汇点。正如全国人大常委会法制工作委员会沈春耀主任所强调，法律起草过程能够“兼顾两地差异，着力处理好本法与国家有关法律、香港特别行政区本地法律的衔接、兼容和互补关系”。〔1〕
《香港国安法》颁布实施已满五周年，香港法院在具体的《香港国安法》司法实践过程中，是否且能否切实落实有关法律规定的“衔接、兼容和互补”要求，仍需进一步考察。倘若香港法院在实践中确实达到了以上的要求，那么法院具体是通过哪些具有可操作性和规范性的司法方式与途径来实现该等要求？上述方式或途径又存在怎样的优缺点？具体又展现了哪些值得进一步关注的问题？以上问题是本文努力予以回答的中心问题。虽然有学者已经就相关的题目作出基本分析，〔2〕但仍需要学术界和司法实务界共同进行更为深入、细致的探究。
二、香港国家安全罪行的法律规定和架构分析
﹙一﹚香港本地国家安全法律的历史渊源
在香港被英国殖民管治期间，港英政府基于其殖民统治的需要，除了移植适用于香港的英国法律外，还自行制定了一系列本地国家安全法律。在中英双方就香港前途问题谈判期间，关于香港回归后的国家安全问题成为谈判的重要议程之一。中央出于对香港在“过渡时期”及“回归后”来自香港内部和国际的不稳定因素的评估，订定《香港基本法》第23条，该条集中体现了中央处理香港回归后的国家安全问题的主导思想。经过多轮谈判和受多重因素的影响，〔3〕《香港基本法》第23条最后要求香港特别行政区自行立法禁止七项危害国家安全的行为。
在香港回归初期，香港特区政府曾于2002至2003年期间尝试就《香港基本法》第23条进行本地立法。彼时，由于多种复杂因素相互作用、彼此影响，致使这一立法进程遭遇重重阻碍，最终相关立法工作被迫无限期搁置。〔4〕与此同时，香港回归后，本地法律中涉及国家安全的相关条款也未能得到有效执行。立法和司法真空构成的国家安全法律漏洞为香港日后面临的一系列国家安全挑战埋下了隐患。
﹙二﹚中国内地国家安全法律的起源和规定
鉴于国家安全乃立国之根基，现行的1982年宪法有多条条文保障国家安全。由于香港是中国领土不可分割的一部分，国家宪法作为国家的根本大法，其整体以及其中保障国家安全的条款，于法于理在香港特别行政区具有适用性和效力。〔5〕
2014年4月15日，国家主席习近平在中央国家安全委员会第一次全体会议上提出了“总体国家安全观”的战略思想，成为中国第一个被确立为国家安全工作指导思想的重大战略思想和行动指南。为全面贯彻“总体国家安全观”，2015年7月1日全国人大常委会修改通过了新的《中华人民共和国国家安全法》﹙以下简称为《中国国安法》﹚，以法律形式确立了政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等十一个领域的国家安全任务。此外，针对不同领域所面临的国家安全威胁，中央亦陆续通过或修订了有针对性的国家安全法律，如《中华人民共和国对外关系法》、《中华人民共和国反分裂国家法》、《中华人民共和国反间谍法》等。然而，鉴于“一国两制”方针的特殊性，以上法律均适用于中国内地，因其并未列入《香港基本法》附件三，因此并不构成香港国家安全法律的组成部分。
﹙三﹚香港国家安全法律的制定和规定
自2010年开始，香港经历了一波接一波、规模日趋壮大、影响日趋深远的社会政治运动。这些运动最初以民主自由的名义、以零星的街头抗争形式出现，但后来逐渐演变为有组织、有策略、有后援的活动。发展到后期，甚至部分本土激进势力公然鼓吹“港独”、“自决”、“公投”等思想。然而，由于香港本地国家安全法律的立法缺失和执法乏力，香港特区政府已难以单凭本地力量应对社会中出现的严重国家安全危机，香港暴乱的规模和影响已远超香港特区政府的能力范围。
面对香港社会普遍存在的严峻局面，中央政府于2020年直接介入，首先在5月28日通过全国人大敦促香港建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制，同时决定授权人大常委会制定相关法律﹙此即《5.28决定》﹚，随即在6月30日制定通过了全国性法律《香港国安法》，并当即使其纳入《香港基本法》附件三，由行政长官在本地公布实施，使其成为香港法律之一部分。以上“决定+立法”之操作为香港社会得以迅速恢复社会政治秩序、实现由乱达治奠定了坚实的法律基础。
在《香港国安法》颁布并正式实施之后，香港法院依据该法，并结合香港本地既有的国家安全法律、刑事法律以及刑事程序相关规定，在司法实践中形成了一系列具有法律效力的典型案例。随后，香港立法会通过《维护国家安全条例》等，进一步补充和细化了香港本地成文法框架下的国家安全法律规范。至此，香港逐步形成了一套由成文法和案例法构成的、相对完善且行之有效的国家安全法律体制。
﹙四﹚香港国家安全法律的架构
从以上的论述可见，香港国家安全法律体系由五部分分属不同位阶的法律共同构成：
首先，宪法中有关国家主权和安全的条文在香港国家安全法律体系中处于最高位阶，发挥统率作用。鉴于国家安全事务具有鲜明的“一国”属性，属中央事权范围，宪法中有关国家主权与安全的条款在香港地区具有不容置疑的法律效力。然而，在中国现行法律制度下，宪法的解释权专属于人大常委会。因此，无论是中国内地各级法院，还是香港特别行政区法院，均无权直接援引解释宪法条文作为具体案件的裁判依据。〔6〕在香港国家安全法律体系中，尽管国家宪法中的相关条款具有最高的整体法律效力，但香港法院在司法审判过程中理论上不能直接适用宪法条文来裁决案件，惟需要在判案中体现宪法中维护国家主权与安全的宪法理念和精神。
其次，《香港基本法》由全国人大通过，既是全国性法律，又是特区宪制性法律，它规定了特别行政区方方面面的政策和制度，并构成基础。该法第1条和第12条是关于香港特别行政区的“根本性条款”，香港任何机构、组织和个人均不得违背。〔7〕第23条特别明确了香港特别行政区维护国家安全的宪制责任，其法律规范意义显而易见。
第三，《香港国安法》作为适用于香港特别行政区的全国性法律，是国家安全法律体系的基础性法律，其与香港法律体系之间的关系可以从三个层次加以剖析。在基础层面，《香港国安法》明确规定了四项属于香港国家安全核心罪行的条款。在此基础上，《香港国安法》规定，在防范、制止和惩治国家安全罪行时，同时适用香港原有法律〔8〕和普通法适用原则。〔9〕但与此同时，为进一步强化香港国家安全法律体制在实践中的执行效果，《香港国安法》对部分香港现行刑事法律和程序作出了修改和补充，〔10〕并增强了警方执法措施。〔11〕此外，为了支持香港国家安全刑事法律系统的顺利运转，《香港国安法》还专门增设了一整套涉及国家安全或证据材料是否涉及国家秘密认定的问题解决机制。〔12〕故此，整体而言，《香港国安法》建构了一个以四项国家安全罪行为基础，以香港现有刑事法律和程序为依托，以强化刑事法律和程序为支撑，以及以问题解决机制为配合的国家安全法律体系。〔13〕
第四，香港本地成文法（包括由立法会通过的基本法例–primary legislation-和由行政长官或政府部门以及其他经授权部门制定的附属法例–subsidiary legislation）是香港国家安全法律的有机构成部分。回归前，如前所述，殖民政府制定了一系列涉及或具有“国家安全”性质的法律。2024年3月制定通过的《维护国家安全条例》属于本地制定的关于“国家安全”的主干法律，它不但完成了《香港基本法》第23条的本地立法工作，特别是从实体法方面实现了与《香港国安法》的对接，对香港本地原有的一些涉及国家安全的罪行条款进行了修订、补充，使其与香港回归后的宪制秩序和法律保持一致。《香港特别行政区维护国家安全法第43条实施细则》（《第43条实施细则》）、《维护国家安全﹙中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署）规例》、《维护国家安全﹙禁地宣布）令》也属国家安全成文法之重要部分之一。
第五，由于《香港基本法》保留了回归前的普通法司法制度，香港成为中国境内唯一的普通法司法管辖区。香港法院的司法判决具有法律效力，亦构成香港国家安全法律的渊源之一，普通法（案例法）对诠释和发展香港国家安全法律扮演着不可或缺的角色和地位。
最后，值得讨论的是，未列入《香港基本法》附件三的全国性国家安全法律在香港国家安全法律体系中的定位和法律效力有待确定。一方面，人大常委会要求处理好《香港国安法》与国家有关法律、〔14〕香港本地法律的“衔接、兼容和互补关系”，《国安条例》直接全文引入并适用了《中国国安法》第2条对“国家安全”的定义，打通了内地国安法和香港国安法律的概念通道。然而另一方面，除了有关的定义外，无论是《香港国安法》或《国安条例》均没有直接适用其他中国国家安全法律。因此，如何能够在不直接适用全国性国家安全法律的前提下，在《香港国安法》的实施过程中实践统一的国家安全法治思想（特别是“总体国家安全观”），与国家有关法律达成“衔接、兼容和互补”，已然成为香港国家安全法律实施过程中亟待研究澄清的重要理论课题。
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