中评社北京9月5日电／万众瞩目之下，2019年8月20日，中国(上海)自由贸易试验区临港新片区正式挂牌，《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管理办法》同时实施。新片区承载着划时代的历史使命：对标世界最强自贸园区，力促制度创新，再造一个新浦东！
历史一再证明，倘若没有制度创新，未能激发市场活力，一切划定地域给予偏惠的尝试，都难逃“零售政策特权、伤及区域平等”的责难。如何对标世界最强自贸园区，进行制度创新，这是新片区亟须回答好的时代命题。
围绕这一命题，特别是为了完成立法的紧迫任务，世行营商环境华盛顿磋商结束后，2019年6月28日，我们新片区立法调研小组从华盛顿飞赴巴拿马，考察科隆自由贸易区。该自贸区位于巴拿马运河大西洋入海口处，是西半球最大的自由贸易区，与迈阿密同为对中南美洲转口中心。
在科隆自贸区，通过参访与交流，我们获得了两个宝贵的教益：其一，敬畏专业，尊重市场。科隆自贸区设立的理事会，除了政府官员外，还有大量的市场人士，拥有相当程度的决策权，这保证了其对市场的敏感性。其二，制度精巧，兼收并蓄。科隆自贸区的制度设计中，有一条格外引人关注，即国家以后在其他地区颁布的各项政策，如果比科隆自贸区的政策优惠，则自贸区自动适用，即所谓政策从优原则。这两条，我们充分借鉴，后来成为了上海自贸区临港新片区管理办法的两个重要条款。
新片区立法既是传承更是创新
社会上有一种误解，以为临港新片区都是在浦东，新片区的开发与管理，也是浦东新区政府的职责。
其实不然，两者存在巨大差异：其一，管辖区域不同。临港新片区的范围为上海大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域，先行启动区域面积为119.5平方公里。临港新片区的管辖区域，横跨了浦东与奉贤区，另外，小洋山岛的区域，部分归浙江管辖。其二，从管理主体看，临港新片区为市属市管，既不与浦东新区政府合署办公，也不与奉贤区政府合署办公，而是组建了全新的行政管理团队。
尽管存在前述不同，但没有人会否认，临港新片区的设立，是站在浦东这个巨人的肩膀上，继续高擎改革大旗、强烈释放开放信号的一次上海再出发。
新片区立法，首先要考虑的是，如何处理新片区与自贸试验区制度的关系。
在2019年8月6日的国务院新闻发布会上，上海市常务副市长陈寅说，增设新片区不是简单的原有自贸试验区扩区，也不是简单的现有政策平移，是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。
自贸试验区制度创新及运行，重在实行以提高效率、简化流程和降低成本为核心的贸易和投资便利化措施，强调制度措施的可复制和可推广。新片区则以自由化为核心，强调以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，建立以投资贸易自由化为核心的制度体系。
新片区立法，以自贸试验区改革探索为基础，对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，加大开放型经济的风险压力测试，实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通。
基于这些考虑，新片区的立法定位，并不是制定一部大而全的有关新片区实行的各项制度的集合性规定，而是突出新片区的制度创新亮点和特色。《办法》第48条对此作了专门规定，即：自由贸易试验区各项开放创新措施适用于新片区，本办法作出规定的事项按照本办法执行。可见，新片区是在原自贸试验区的基础上，实行更为特殊、更为开放的制度措施。新片区立法，既是对原自贸试验区立法的传承，又是更深层次、力度更大的制度创新。
新片区立法，呈现出哪些亮点？
管理体制：市属市管，精简高效
新片区挂牌后，需要有专门的管理机构来落实、推动各项改革试点任务，通过立法明确这个机构的地位、性质、职责，以及相关部门在推进新片区各项工作中应当发挥的作用，成为本次立法首要解决的问题。
新片区管理办法按照科学、高效、精简的原则，明确设立新片区管理委员会，作为市人民政府的派出机构，负责具体落实新片区各项改革试点任务，承担新片区经济管理职责，统筹管理和协调新片区有关行政事务。管委会不再下设二级独立机构，凸显了扁平化的管理思路，以进一步提升决策效率和执行效率。
从职能定位来看，新片区发展规划和政策措施的组织实施，以及新片区内经济管理职能有关的行政事务和公共服务，全部授权管委会行使。同时，在新片区确立了综合审批、相对集中行政处罚的体制和机制，由管委会集中行使有关行政审批权和行政处罚权，使得管委会既具有宏观规划、调控权，又具备微观的执法、处罚权，从而体现出权责一致、权责对等的授权思路。
在与驻区机构的关系方面，对本市的驻区机构，管委会行使领导权，对中央监管部门的驻区机构，管委会发挥协调作用，从而真正发挥管委会统筹管理和协调新片区行政事务的作用。
另外，特别值得一提的是，为了体现新片区市场化、法治化与国际化的管理路径，《办法》第十条(试点赋权机构)规定，在新片区试点设立依法授权的专业机构，承担公共服务、决策咨询、风险评估等事务，提高新片区公共服务水平和行政决策质量。此条可谓微言大义，为新片区日后法定机构的设立，埋下了伏笔。
充分授权大胆改革
这次新片区立法，无缝衔接新片区改革试点授权内容。《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》作为国家授权性质的法律文件，赋予新片区更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限。对这些赋权内容，需要通过地方立法予以细化、落实，建立起相应的管理制度和规范。
其中一条非常重要的表述是，《总体方案》明确，新片区参照经济特区管理。在法治保障方面，经济特区相比较国内其他区域，拥有的一项重要权限就是经济特区立法权。根据《立法法》，经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会，可以制定经济特区法规，对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，在经济特区内适用。
回顾上海自贸试验区改革试点的历程，一个比较突出的矛盾在于自贸试验区“大胆试、大胆闯、自主改”的要求，与自贸区所拥有的制度设计权限不匹配。既然《总体方案》已经明确新片区参照经济特区管理，新片区管理办法也重申了这一点，在立法权限方面，就应当积极争取全国人大授权，在新片区实行经济特区立法权。这与《总体方案》中提出的赋予新片区更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限的思路一脉相承，也有利于新片区在更深层次、更宽领域以更大力度推进全方位高水平开放。
商事主体设立登记
从实质审查走向形式审查
早在2013年，上海自贸试验区探索改革时，就率先实行了注册资本认缴制和先照后证制度，简化了企业登记程序，建立“一表申报、一口受理”的工作机制。自贸试验区的试点改革取得了良好成效，并以自贸试验区的制度经验为基础，在全国复制推广商事登记制度。2015年开始的证照分离改革，也从浦东新区开始，目前已向全国推开。时下，浦东进一步深化改革，推出了“一业一证”的市场准入试点。
新片区在商事登记制度改革的基础上，再进一步提升登记的便利性，试行商事主体登记确认制。商事登记机关根据申请人的申请和信用承诺，对申请人提交的登记材料实行形式审查，不再实行许可审批，审查确认后即时予以登记确认，核发营业执照。这一改革是商事登记制度理念的又一次革新，实现了商事登记制度价值取向向更加注重效率优先转变，也体现了政府管理理念从“全能政府”向“有限政府”的转变。
当然，入口关的宽松并不意味着后续监管的放松。申请人应当履行真实、完整和准确申报的义务。对提供虚假材料、作出虚假承诺以及通过欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，登记机关有权撤销登记。在企业名称管理方面，仍应当遵守国家有关规定，不得损害国家、社会公共利益，不得违背公序良俗或者有其他不良影响。
从实质审查到形式审查，从事前监管到事中事后监管，这项改革对于营商环境的优化，具有现实的意义。世行评估的“开办企业”指标，时间是一项非常重要的测评要素。
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