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| 涉港国安立法是推进“一国两制”行稳致远、香港长治久安的重要保障。 |
中评社╱题：从涉港国安立法看中央治港思路变化 作者：李环（北京），中国现代国际关系研究院港澳研究所副研究员、博士
涉港国安立法是中央经过深思熟虑的决定，既有法律依据，又有政治考量，既谋求两地法律的衔接，又尽力避免可能引发的法律冲突。从中央政府的角度看，此次之所以主动出手堵香港在维护国家安全方面的法律漏洞，是因为香港的“内忧外患”已经到了影响“一国两制”实践和香港社会长治久安，甚至国家主权、安全和发展利益的严重程度。
无论是对香港、澳门，还是对台湾而言，统一前承诺“一国两制”是为了实现和平统一，统一后实行“一国两制”既是信守承诺，也是为了香港、澳门、台湾的长期繁荣稳定。中国共产党当然知道，一国之下的两制之间肯定会存在一定张力，但适度的紧张状态也会成为创新发展的动力。“一国两制”实践是依法治理的过程，也是不断面对新风险、新挑战创新发展的过程。
涉港国安立法是“一国两制”实践史上的重要事件，它既是中央政府对香港近年一系列政治、社会事件的法律回应，也是推进“一国两制”行稳致远、香港长治久安的重要保障，更是面对复杂、严峻内外环境主动作为，提升治理能力和水平的一大举措。
一、“内忧外患”是中央涉港国安立法直接原因
2020年5月21日，第十三届全国人民代表大会第三次会议议程公布，其中第五项为审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的议案；5月22日，十三届全国人大常委会副委员长王晨作相关说明。全国人大要为香港制定国安法的消息传开，如巨石投入湖心，引发香港本地及国际社会高度关注。28日，《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《决定》）获高票通过，这标志着中央正式启动在香港维护国家安全的立法程序。
对全国人大的此次《决定》，十三届全国人大常委会副委员长王晨在所作说明中进行了全面、系统阐述。①短短七个条文中，②中央政府强调了坚持“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，重申了坚决反对外部干预并予以反制，指出特区政府应尽早完成23条立法；并有新的规定，包括：中央政府维护国家安全的有关机关可在香港设立机构以强化执法力量，香港行政长官定期向中央政府提交相关报告，以“决定+立法”“两步走”方式推进有关进程；最后一条则规定了《决定》实施的时间。中央从国家层面的立法只属于部分立法，主要包括分裂国家、颠覆政权、恐怖活动和境外干涉等方面内容，虽与香港基本法第23条③有所重迭，但没有完全涵盖。立法完成后，与特区的本地立法互相补充，相辅相成。
很显然，这是一个经过深思熟虑的决定，既有法律依据，又有政治考量，既谋求两地法律的衔接，又尽力避免可能引发的法律冲突。从中央政府的角度看，此次之所以主动出手堵香港在维护国家安全方面的法律漏洞，是因为香港的“内忧外患”已经到了影响“一国两制”实践和香港社会长治久安，甚至国家主权、安全和发展利益的严重程度。
就内忧而言，早在2010年前后，香港出现了一些激进本土网络群组，有的甚至主张香港与中国分离。这股势力经过2014年的“占领中环”、2015年的“旺角暴乱”，虽人数不多、人员在变，但“独立建国”的口号始终没变。2016年，主张“港独”的人甚至被选进立法会，宣誓时上演闹剧，被依法取消资格。2018年，特区政府依法取缔“香港民族党”，但迄今香港仍有打着“独立”旗号的团体，公然在学校、社会宣扬“港独”，在游行集会中打出“香港独立”的旗帜，也有的以“自决”进行包装，实则视“独立”为一个最终的发展选项。及至2019年的“修例风波”，又出现激进暴力分子的破坏活动。他们肆意毁损公共设施和财物，在街头以暴力对待无辜的民众，甚至购买枪支、炸药等，令人担心“独狼式”恐怖主义活动行为及活动的出现。香港保安局局长李家超认为，“自去年至今已有十多宗涉及爆炸品及危险品的案件，种种迹象显示本土恐怖主义正在香港滋生”。④
更有甚者，一些激进分离势力还趁机与外部反华、反共势力勾结，不仅企图瘫痪特区政府的管治，还把矛头指向中央政府。这恰恰是中央政府最担心出现的“分裂国家、颠覆国家政权”。这枚硬币的另一面是，在香港的社会安全受到空前威胁的同时，一些外部势力趁机干预，舞剑香港，意在中国，令中央政府深感在香港维护国家主权、安全和发展利益的需求迫在眉睫。
就国际环境而言，近些年，世界形势最大的变化就是中美实力的消长以及因这一消长带来的国际格局、大国关系乃至地缘政治的变化。中美之间围绕贸易、高科技、军事，香港、台湾、新疆、南海等问题频频博弈。2017年，美国发布国家安全战略报告，直接视中国为美国的“挑战者”，“构成的挑战涵盖政治、经济和军事领域”，“想塑造的世界与美国的价值观和利益对立”。⑤美国对中国的这一定性意味着双方自1979年建交以来，虽数度经历波折但大体上维持良好关系的状态开始发生“质变”。2020年5月20日，美国又根据《2019财年国防授权法》公布《美国对华战略方针》，认为中国对美国形成经济、价值观、安全三方面挑战，再次宣告将通过全政府方式应对中国，“继续保护美国的利益，提升美国的影响力”。⑥此一战略方针的出台意味着美国完成对华政策的全面评估与调整，中美关系经过四十年的历程，走到了一个“最危险的阶段”。
“一国两制”下的香港成为大国博弈短兵相接之地，成为中美摩擦、冲突的“磨心”。这将是场“复杂博弈”，因为香港是中国最开放、最自由、国际化程度最高的城市，中美皆在此有着巨大利益。中国出于捍卫国家主权、安全的考虑，不会容许香港一直存在维护国家安全的缺口。而美国出于自身利益考虑，对香港的介入程度越来越深、干预力度也越来越大。2019年11月，香港“修例风波”期间，美国以修订自己国内法即《1992年美国香港政策法》的形式通过《香港人权与民主法》，公然对中国内政进行干涉。中国随后宣布了一些制裁措施，但显然单纯的“制裁”属于“治标”，“治本”还需从法律、制度层面建设好维护国家安全的屏障。
二、涉港国安立法集中体现国家治理理念与治港方式的变化
中央主动出手为香港进行维护国家安全的立法，固然与香港形势、国际形势的变化有关，更深层的动因则是中国国家治理理念与治港方式的变化，反映中央政府不断完善“一国两制”制度体系的努力。
（一）国家治理理念的发展
从统治到治理，英文虽都是GOVERNANCE，但用词上的变化体现了执政者更开放包容的态度，更重视法治、平等，以及社会参与者的声音与利益。中国共产党已成立近100年，在1949年建立中华人民共和国之后，逐渐从革命党向执政党转变，这一过程本身包括治理国家理念的发展演进。尤其是2012年中国共产党第十八次全国代表大会以来，在推进依法治国、国家治理体系和能力现代化方面大步快走。
2013年11月，十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是中国共产党首次明确将治理理论上升至国家政策层面，预示着中国共产党的执政理念发生重大变化。2014年10月，十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国国家安全法》，并设立全民国家安全教育日。这部新的国家安全法虽不在香港实施，但对香港、澳门两个特别行政区和港澳同胞维护国家安全的责任提出原则要求，即第十一条第二款“维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”，第四十条第三款“香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任”。香港特区作为中央政府辖下的享有高度自治权的地方行政区域，有责任、有义务维护国家安全，这毋庸置疑。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会报告中提出，成立中央全面依法治国领导小组；2018年3月，组建中央全面依法治国委员会；2019年10月，十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》；2020年5月，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过中国首部《民法典》，对推进全面依法治国、国家治理体系和治理能力的现代化意义重大，而同一次会议审议通过的建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制的决定则可视为中央在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的具体一步。
（二）治理香港方式的变化
治理理念的发展带来治理方式的转变。中央政府在香港问题上经历了从被动回应式治理到主动作为式治理、从强调依基本法治港到强调依宪法和基本法治港的转变，体现了香港纳入中国治理体系后，中央政府的通盘考虑、特殊对待。
截至目前为止，中央对香港的管治⑦大致经历了“无为而治”、“有所作为”和“积极作为”三个阶段。第一阶段从1997年至2003年，中央主要采取的是“井水不犯河水”的宽松管治模式，或曰无为而治。然而，2003年7月1日号称50万人的大游行震惊中央。2004年9月，十六届四中全会《决定》指出：“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的崭新课题。”对香港的管治进入“有所作为”的第二阶段。为做好这一“崭新课题”，中央选择了依法办事与政治解说两条路径，且同步推进、力度不断加大。
依法办事即强调依照基本法治港。自香港回归以来，无论是中国共产党还是国务院的文件、报告都一直强调依照基本法办事，类似2007年10月十七大报告中的用语——坚定不移地贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，严格按照特别行政区基本法办事；全力支持特别行政区政府依法施政——属于谈及香港问题的标配。2012年11月，十八大报告指出，“中央政府将严格依照基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制，坚定支持特别行政区行政长官和政府依法施政”。
政治解说即深入阐释“一国”与“两制”的关系。2007年7月1日，胡锦涛在庆祝香港回归祖国10周年大会暨香港特别行政区第三届政府就职典礼上的讲话中指出，“一国两制”是完整的概念；“一国”是“两制”的前提，没有“一国”就没有“两制”；“一国”和“两制”不能相互割裂，更不能相互对立。2012年7月1日，在庆祝香港回归祖国15周年大会暨第四届特区政府就职典礼的讲话中，胡锦涛提到，中央政府对香港的一系列方针政策和重大举措，根本出发点和落脚点就是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定。为此，必须坚持全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，严格按照基本法办事，把坚持“一国”原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、维护国家整体利益和保障香港社会各界利益、支持香港积极开展对外交往和反对外部势力干预香港事务等有机结合起来，任何时候都不能偏废。2012年11月，十八大报告再次强调，中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，必须把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。
从2004年至2014年，中央政府的关心、关注有增无减，从每年一个CEPA补充协议，到中央领导人每次来港都会赠送“大礼包”，从“十一五”（2006-2010）规划首次具体涉及香港、澳门，到“十二五”（2011-2015）规划港澳单独成章……。中央爱之弥深，却发现香港的心并没有一直靠近，反而在2008年中国人认同达到高峰后掉头直下。⑧在这“多事”的十年间，香港经历两次政改，争拗不断，“反高铁”、“反国教”、“占领中环”，整个社会逐渐被政治裹挟，一路走到了2014年。
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