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| 特朗普1月20日离开白宫前挥手告别，结束了四年总统生涯。 |
中评社╱题：“告别特朗普：国际体系权力变化与特朗普政府的中国政策” 作者：萧衡锺（台湾），国立台东专科学校通识教育中心助理教授，北京大学、中国文化大学博士
以综合经济实力指标而言，中国大陆过去十多年的经济成长率从未低于6%，而美国则从未高于3%，美中之间的GNP差距仅余七兆美元; 而若使用PPP调整下，中国大陆GNP则在2014年已超越美国。显示欧巴马到特朗普政府时期，美中间的潜在权力似乎已相当程度的拉近。若使用财富衡量美中之间真实的潜在权力差距，根据世界银行的调查，美中之间的财富差距至2014年已显着拉近，显示中国大陆的真实潜在权力确实已显着提高。
一、国际体系中的权力与国家实力
现实主义者认为，国家在国际体系中的权力位阶大致上决定了一个国家的外交政策，国家间的相对权力是国家决定外交政策时最重要的因素，而研究特定时期的国际体系与一国的权力位阶，就能够瞭解一国外交政策的结构性动因。但是何谓“权力”，在国际关系的领域中仍是一个争论不休的概念。
在现实主义学派中，有学者将权力定义为资源，认为国家就像装着权力的容器(power containers)，衡量权力就是衡量一国拥有的资源。另一方面，也有学者认为权力是去做某件事的能力，也就是国家的权力不仅要用其拥有的资源来评估，也需要评估其使用资源去达成其目的的能力。因此，有学者认为权力是指一国强迫他国去做违反其意愿的行为的能力，也就是若一国有权力，他就能达成自己的国家利益，甚至以他国的利益为牺牲。
本文拟采取第一种观点，将权力视为一种资源，进而瞭解特朗普政府时期，美中间相对的军事实力和潜在权力是否出现显着变化，而导致特朗普政府的中国政策从部分制衡走向全面制衡。John Mearsheimer便指出，国家使用其资源的能力依特定时期而异，而在发生战争前，很难真正测量一国将其经济资源转化为军事实力，或一国使用其军事实力的能力优劣。
同理，若把权力定义为对他国的控制与影响力，则只有一国真正对他国实施控制与影响时，权力才能被测度，但这样测量权力的结果就是容易从结果来推导两国的权力差异。有鉴于此，本文采取权力为资源的观点来测度美中在特朗普政府时期的相对权力变化，亦即中国大陆的军事实力与潜在权力是否已在特朗普政府时期上升至美国必须直接介入制衡的情况，以避免现有国际秩序的不稳定、甚至霸权战争或霸权转移情况的出现。
为针对特朗普政府中国政策的转变进行诠释，本文采用Kenneth Waltz以及David Singer所发展出的层次分析法作为研究途径，以国际体系中权力结构为切入点来解释为何美国的中国政策在特朗普政府从交往为主走向以制衡为主的变化。层次分析法由 Kenneth Waltz所奠定，Waltz在其1959年的书中提出三个层次以探讨战争为何会发生，分别为人、国家、国际体系。Waltz认为，这三个层次都是自然状态的一部分，要瞭解国际关系不太可能只用这三个层次之一来进行切入而忽略其他两个层次，其中国际体系层次最为重要，因为国际体系决定了国际政治的框架。
藉由瞭解国家间互动的模式与结构的限制，较能提供全面的理解，但同时也容易导向一种结构决定论式的论述，认为只有结构重要，每个国家的差异乃微不足道。因此在国际政治层面上，本文采用Waltz的结构现实主义为途径来理解美国的中国政策的结构性动因，透过Mearsheimer对权力的定义，将军事力量以及经济力量(潜在可转化的军事力量)视为一国的权力标准，以美中间军事与经济的指标检视两国间的权力消长，分析美国政策转变的结构性压力。
二、美中总体军事实力的消长
要比较国家间的综合军事实力，目前学界较常使用与权威性的综合指标为战争关联计画(Correlates of War Project, COW)定期发表的综合军事能力指数(Composite Index of National Capability, CINP)，但由于此指数目前只更新至2012年，故2012~2019年之指标，本文采取全球火力网站(Global Firepower, GFP)所制作的全球火力指数(Global Firepower Index, GFI)来对美中间的相对军事实力进行评比。
此外，由于前述指标所采取的计算指标中，可动员人力(人口)仍是最重要的指标之一，而现代战争通常为有限战争(limited war)，故武器质量常成为考量相对军事实力时更重要的因素。而一国的国防预算支出代表一国的研发投入与现有装备维护的成本(未来与现在的武器质量)，故以下也就美中2009至2019年度的国防支出进行比较。
战争关联计画所发表的CINP指数选取六大指标对一国的综合军事能力进行评估，包括了一国的钢铁生产量、军费支出、军队人数、能源消耗量、总人口、都市人口等面向，在加权后产生一国当年度的CINP指数。CINP指数介于0到1之间，其数字代表了一国在一年占全球综合军事实力的比例。
由于地理、天然资源与国际关系等因素大多只影响个别国家间的关系，故CINP指数不纳入参考，而政治体制、政府效能与人民素质等因素则影响了一国如何发挥其军事实力，但不影响其绝对实力，故CINP指数也不纳入考量。从 CINP 指数来看，在2012年之前，中国大陆的综合军事实力确实一直呈现上升的趋势，而美国占全球总军事实力的比例则逐渐下降。
全球火力网站的GFI指数则选取包括人力资源、空中实力、陆上实力、海军实力、石化资源、后勤、金融体系、地理在内的八大类、55项指标，其产生的指标数字越靠近0，表示一国的军事实力越强大。从GFI指数来看，从2013到2019年，中美两国的总体军事实力确实也延续2009至2012年的趋势而越来越接近。
从以上两指标来看，自欧巴马政府上任的2009年至今，中美两国的总体军事实力确实越来越接近。而若考虑对未来军事设备的投资与现有装备维护、从国防预算支出的角度来看，欧巴马政府自2011年预算法通过后，便开始减少国防预算，直到特朗普政府2017年上台后，才开始再度增加美国的国防预算。因此，在2009年，美国的国防预算尚超过中国大陆6000亿美金，至2018年，此差距缩小至4000多亿美金，也就是虽目前美国国防预算仍远大于中国大陆，但此差距也已开始缩小。
三、美中个别军事实力的对比
美中总体军事实力在2010至2019年间逐渐拉近，但吾人仍须瞭解在美中可能的军事冲突中，双方具体的优劣势是否有显着的消长，以至于特朗普政府在认为美国有机会在可能的美中区域军事冲突中落败，进而推动更全面制衡的对中政策。
正如Mearsheimer所言，所有的霸权都只能是区域霸权，由于庞大水体的阻挠， 要投射军事力量到其他区域需要巨大的空中、海上力量，而不可能有国家完全转换其军事能力至其他区域。因此，需对美中可能战争的场域进行优劣势分析。
对此，兰德公司2015年出版的报告针对了美国与中国大陆1996至2017年间，这十个可能作战的军事领域的优势消长做出分析，这些领域分别为中国大陆打击美国空军基地能力、美国与中国大陆的空中优势、美国军机深入中国大陆领空的能力、美国打击中国大陆军事基地的能力等四个空战领域。中国大陆反舰作战能力、美国反舰作战能力等两个海战领域以及美国反太空能力、中国大陆反太空能力、中美网络作战、中美核子第二击能力等其他领域。在这些领域中，此份报告又分别将美中可能的军事冲突分为台海以及南海诸岛，并分别评析两国相对的军事优势。
2010年时，在台海冲突上，美国在与中国大陆的空军的交战上多半是持平或是美军占据优势，而在南海诸岛冲突上则是拥有较为显着的优势；而在2017年，美国与中国大陆空军在台海冲突上的交战上已持平甚至劣势，而在南海诸岛冲突上的优势也逐渐被消弭。首先，在2010年时，中国已有许多短程弹道飞弹，能够威胁美国部属于第一岛链的空军基地。至2017年时，中国大陆更已增加部属了上千枚的中、远程弹道飞弹，更加威胁了美国第一岛链的空军基地，且开始能够威胁到美国第二岛链(关岛)的空军基地。在这样的情况下，美国空军基地受导弹攻击时可能的关闭时间从最多两天增加到可能超过十天。
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