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| 2004年8月31日，宁夏西海固地区小学生高兴地领到免费新课本。 |
从当时的实际情况出发，1985年的《决定》将高度集中的中央教育管理权力下放到地方，坚持“基础教育地方负责，分级管理”的原则，基本形成了“市县办高中，乡镇办初中，村办小学”的格局。
“这个体制有一定的好处，乡办的学校甚至村办的学校，乡政府和村委会对自己办的学校和上边在这儿办的学校，责任心不一样，校舍的维修、学校的建设、学校的土地，甚至教师生活的一些困难，它都更多地给予关心。”曾参与调研和起草1985年教育体制改革决定的教育部原副部长张天保回忆。
“1985年的《决定》明确提出基础教育实行地方负责、分级管理的体制，该体制明确了基础教育的权力和责任是在地方，把中央和地方在基础教育上的权力和责任作了新划分。在当时情况下，这应该是一个巨大变革，极大推动了义务教育的普及。”国家教育咨询委员会委员谈松华在回顾改革开放以来的教育体制改革历程时说。
但是到了1994年，情况有了很大的变化。
1994年，国家对财税体制进行了重大改革，“分税制”使得中央财力重获活力，地方财力减弱，2000年农村税费改革取消了农村义务教育附加费和教育集资，在减轻农民负担的同时使得农村义务教育经费雪上加霜，以至于全国各地出现大面积拖欠教师工资、农村教育大量负债无力偿还等情况。
“可以这样说，2000年和2001年，安徽省的农村中小学义务教育像一头陷入枯井的牛，处于无望的困境之中。”时任安徽省教育厅副厅长的胡平平分管全省基础教育，几乎天天接到农村义务教育系统对税费改革后出现的各种困难情况的反映。
“‘以乡镇为主’的农村义务教育管理体制已经无法保证农村义务教育正常发展了。”胡平平对农村中小学义务教育深感担忧。
困境在2001年的全国两会期间出现了转机。
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