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| 澳门特区政府强有力的防疫举措得到了广大市民的肯定 |
中评社╱题：“挑战与应对：新冠疫情中澳门特区的政府角色” 作者：郭善文（澳门），《澳门月刊》助理研究员、台湾成功大学政经所博士候选人；陆宗浩（澳门），澳门仁伯爵综合医院诊疗技术员、北京清华大学临床医学院硕士
新冠肺炎疫情袭来，澳门在特首及其行政团队带领下，已经取得了阶段性的抗疫胜利，也进入常态化的抗疫阶段。虽然社会环境的变化给澳门特区政府在此次防疫过程中带来新的挑战，但是特区政府强有力的防疫举措得到了广大市民的肯定。通过政府在突发公共事件中的不同角色，来观察澳门特区政府在面临社会变化带来的新挑战的应对，有利于进一步反思与总结阶段性的抗疫经验，为未来可能面临的突发公共卫生事件储备经验。
新冠肺炎疫情蔓延全球，迄今累积超过三千万人确诊。中国内地防疫得当，累积确诊人数也达九万人。这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。
澳门与内地交往频繁、联系紧密，内地疫情爆发对澳门造成的影响较大。2020年1月22日，澳门确诊了首宗新冠肺炎病例，为武汉输入病例；2月4日特首宣布将暂停博彩业和相关娱乐事业半个月；5月19日，澳门新冠肺炎确诊患者清零；至10月25日，澳门累计46宗病例，所有患者均已康复出院，无死亡病例，无任何医务人员受到感染，无本地社区传播现象。随着内地疫情的稳定，澳门也已进入常态化抗疫阶段，正逐渐从延续期向痊愈期过渡。为恢复受重创的经济，8月26日内地重启赴澳门的自由行。澳门政府也积极以线上推广与线下街头路演的形式，刺激内地游客赴澳。新冠肺炎疫情是非典、中东呼吸综合症、埃博拉之后，澳门面临最严重的一次突发公共卫生事件。疫情来势汹汹，新上任的特区政府团队配合得当、措施果断、应对及时，防疫取得了成效，配合出台了中小微企业支持、信贷还贷支持等一系列的惠民利民措施，获得了广大澳门市民认可。
随着粤港澳大湾区建设的推进，澳门与内地的人员流动只会更加密切、互动更为频繁。加之，科技进步带来媒体生态的改变。这都加剧了社会环境的改变。在社会环境有所变动的情况下应对突发公共卫生事件，对新一届澳门特区政府来说是对其团队执政能力的重大考验。本文以“政府角色”为分析框架，解构澳门特区政府在新冠肺炎疫情的阶段性防控过程中承担的不同角色以及因不同角色而面临的挑战与应对。
一、分析框架：突发公共卫生事件中特区政府的不同角色
近些年来，突发公共卫生事件屡有发生，如非典、中东呼吸综合症、埃博拉、甲流、禽流感等。突如其来的公共卫生事件不仅会对公众生命健康造成严重威胁，更是对社会经济与秩序、政府行为与运作、国际交流与合作等诸多方面均会产生广泛而深刻的影响。突发公共卫生事件作为复合型危机，要求政府职能更全面、更系统。梳理以往关于政府在应急回应过程中政府作用的研究主要关注到了以下四个维度：
其一，政府的应急主导作用：包括通过健全政府应急管理体系的顶层设计与完善应急法制①来强化政府面临危机时，掌控危机局势、及时应对、驾驭事态发展、采取应急处置的能力②。同时，增强政府社会组织引导，充分发挥社会组织专业优势动员社会力量积极参与应急回应。其二，政府对舆论导向与资讯沟通作用：政府在突发公共事件舆论中面临的挑战与对策，尤其是在面临新媒体兴起后的应急回应中，面对公众对应急资讯的需求，如何进行资讯公开与沟通更显重要。其三，政府多方协调的作用：政府在应急回应时，必须藉助其政府强大的组织动员能力以高效调配应急资源，其中包括了府际间的合作联动③、协调军方参与应急回应④与国际间风险治理的合作⑤等。其四，政府推动科技与制度创新的作用：公共安全科技的应用⑥会带来应急能力的提升，特别是应急回应的数位化、智能化对政府应急能力会有重大提升，而每一次突发公共卫生事件都是对既有应急回应机制调整的机会视窗。
上述四项政府作用分别对应了政府在应急响应中的四个角色，即应急主导者、风险沟通者、资源协调者以及创新推动者。在解构澳门特区政府在突发公共卫生事件中的角色时，必须考虑到澳门作为“一国两制”下的微型政治经济体，与邻近区域人员交往频繁、联系紧密，作为开放性微型政治经济体面临域外因素影响大。换言之，澳门政府在遭遇突发公共事件尤其是面临突发公共卫生事件时，必须扮演好域外联络者的角色。
故此，分别以应急主导者、风险沟通者、资源协调者、域外联络者以及创新推动者五个角色维度进行分析。
二、特区政府在突发公共卫生事件中面临的挑战
第一，应急力量的变化为特区政府应急主导者的角色带来挑战。政府强大的行政权可调配最大程度的社会资源，对应急事件的响应来说是最优之选。社会资源调配很大程度上受社会环境的变化而影响。社会环境的变化会为政府在突发公共卫生事件中的应急主导地位带来一定的挑战。
首先，官方应急力量得到强化，对行政长官统筹能力要求更高。1992年第72/92/M号法令废除了1979年澳门早期的民防安排，规定了以行政长官为中心，军事化部队及治安部门的联合为主要力量、公民与私人实体为辅的应急体系。直至2020年，天鸽台风重创澳门后，第11/2020号法律澳门民防法律制度颁布，明确了澳门特别行政区民防体系由行政长官、联合行动指挥官、保安部队及保安部门、在民防方面具特别许可权或技术且经行政长官指定的公共及私人实体组成，以应对包括公共卫生事件在内的突发公共事件。在必要时可依法由行政长官向中央人民政府请求中国人民解放军驻澳部队提供协助。行政长官作为特区政府的核心，在官方应急主导力量不断强化的背景下，对其统筹协调能力是巨大考验。
其次，民间的应急力量增加，政府不容忽视。近万个社团构成了澳门社会，澳门的社团扎根于澳门社会，参与赈灾更是由来已久。政府在灾害应急响应时，容易失去公众信任，使公众对政府行为产生猜疑，进而造成政府在应急回应工作中的阻滞，社团的积极参与恰好可提升社区的抗逆力⑦以及强化居民的凝聚力。另外，在澳的中央企业⑧作为澳门企业的特殊存在，具有资源充沛、把控节点、服务面广的特点，也成为澳门民间应急力量中的重要组成。在澳门多次的应急回应中，在澳央企也积极有所作为积极参与应急回应中来，如协助特区政府在内地采购防疫防护物资任务等。
再次，应急医疗资源的增加，需进一步优化配置。对于突发公共卫生事件而言，医疗资源作为应急回应的重中之重，会直接影响应急成效。澳门的应急医疗资源在逐步增加：在硬体设施方面，路环公共卫生临床中心已投入运作，并计画在仁伯爵综合医院周边兴建公共卫生专科大楼及在离岛医疗综合体内建设传染病隔离病房。随着公共卫生临床中心及应急人员宿舍等配套设施已投入使用，澳门的传染病防控能力将更为完善。在面对重大传染性疾病时，需要进行物理隔离，硬体设施显得尤为重要。澳门人口密度高，非常容易导致社区感染，澳门需要更为具有科学规划、前瞻性部署来优化配置医疗资源。以本次新冠肺炎疫情来说，传染病病床⑨与负压急救车辆都存在不足的情况。另一方面，突发公共卫生事件与其他应急事件不同，突发公共卫生事件的应急回应更需要专业指导。自SARS疫情以后，澳门已经不断加强传染性疾病的防控能力，如与粤港建立防治传染病交流合作机制、优化防疫接种及提升医护人员对传染病认知等软实力。
第二，资讯传播方式改变对特区政府风险沟通者的角色带来挑战。政府与民众间的沟通成效，很大程度取决于资讯传播的方式。作为风险沟通者，特区政府需顺应资讯传播方式的变化。以短视频平台、微信、微博为代表的新媒体具有暂态、便捷、低门槛以及强刺激参与的特征，而新媒体途径已嵌入公众日常资讯交换中。在面对突发公共卫生事件时，资讯传播方式的改变会带来一些影响：其一，“新媒体”与生俱来的特征决定了，为应急回应中谣言传播与舆论聚焦提供了便利。这就要求应急回应资讯的权威性，时效性，易懂性，呈现方式的可视性，才可能挤掉谣言甚至是诋毁政府的流言的生存空间成为应急回应中政府必须直面的问题。其二，“新媒体”为政府在应急科学和政策的传播带来了便捷的途径。比如，在内地新冠疫情中，“丁香医生”自媒体平台在资料汇总的视觉化、科学防疫资讯的普及方面都有很成功的尝试。其三，在移动互联网时代，演算法推荐正在资讯传播中大显身手。演算法让资讯与使用者实现精准对接，将资讯与使用者进行个性化匹配，让人很容易从纷繁复杂的资讯中找到自己需要的资讯，从而节约资讯搜寻成本、提升资讯选择效率⑩。如何利用演算法推荐有的放矢做好应急回应中的精准传播，也是特区政府在突发卫生事件的应急回应中需关注的焦点。
第三，经济结构变化与社会福利增加为特区政府资源协调者的角色带来挑战。按国民经济部门分类来看，澳门经济主要以第三产业为支撑。特别是在“自由行”与“赌权开放”的双重加持下，以博彩业及博彩仲介业为龙头的服务业早已成为澳门的经济命脉，澳门的各行业因博彩业带来的外溢效应而获益。澳门的服务业存在两个明显特点，即“人员流动性高”与“顾客与雇员严重对外依赖”。其中，高流动性对重大传染性疾病的防疫是极为不利的，也在客观上为政府的防疫工作增加了难度。而当突发公共卫生事件时，人员无法自由流动，经济必定会受负面影响。加之，雇员的严重对外依赖，会对复工带来一定影响。除此之外，博彩业也为特区政府带来了庞大的博彩税收。长时间以来，澳门政府的公共开支与澳门社会的高福利支持均依赖于博彩税收。尽管澳门的政府盈余充盈，但若长时间的“支远大于收”对澳门整体来说都是不利的。在应急回应中作为资源协调者，如何处理好疫情防控、经济发展与社会稳定对于特区政府来说也是重大的挑战。
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