（三）司法协助范围窄、程度低
首先，在大湾区建设以前，囿于历史原因与人心问题，香港法律界不太信任内地司法水平，在审判业务上，司法裁判的认可与执行存在困难。2019年1月18日，内地与香港特区签署相互认可和执行民商事案件判决安排，这意味着内地与港澳的民商事司法协助安排基本实现全覆盖。尽管如此，目前，内地与港澳尚未就刑事方面达成有关协议，共同打击跨境犯罪的力度有待加强。值得注意的是，此次内地与香港签署的合作安排中明确排除涉及行政司法互助的相关案件。这也不利于妥善解决区际行政法律冲突。其次，在跨境调取民商事证据上，广东九市司法机关要经过高级人民法院，程序复杂、诉讼成本高。最后，在相互执行仲裁裁决的安排上，香港的申请法院为高等法院，同样也面临法院申请的级别过高的问题。
（四）法律服务业合作缓慢
粤港澳法律服务业合作呈“单边开放”格局。以律师业为例，当前，港澳的律师事务所可在广州南沙、深圳前海、珠海横琴等地方与广东内地的律师事务所进行合伙联营，港澳的仲裁、公证等法律服务业也可在广东试点运作。尽管内地已对港澳开放许多行业，但港澳当局在义务对接方面仍显得畏手畏脚，并未完全对内地开放法律服务业，内地法律服务业难以直接为内地在港澳的投资者或者直接为港澳居民提供法律服务，加之现有新设合伙制联营律师事务所的数量也是屈指可数，截至2018年底，在广州、深圳、珠海三地共有十一家联营律师事务所。⑧然而，少量联营的律师事务所且业务范围备受局限的法律服务业合作局面不能完全满足大湾区各市居民在跨境法律服务上的需求。
三、大湾区经济一体化的法治路径
（一）建构大湾区经济一体化应遵循的基本原则
首先，平等原则。只有在遵循平等原则的基础上，大湾区经济发展才不会顾此失彼。大湾区经济一体化是一个漫长的过程，不可能一蹴而就。大湾区合作各方均有平等的发展权利，大湾区经济一体化正是为了保障这种平等的发展权而构筑的。合作各方需要尊重各自的发展权利，推动各行政区域协调发展，不能因行政级别高低、经济发展快慢等因素而区别对待。平等协商是广东与港澳合作的前提和基础，三方只有平等协商如何解决各类法律冲突，方能寻求达成共识的最大公约数，画出最大同心圆，合作共赢亦即水到渠成。
其次，协商原则。大湾区是典型的经济开放型区域，在经济交流合作中难以避免会产生利益冲突与合作困境，因此在合作中的协商必不可少。大湾区经济一体化是以建立互利共赢合作关系为目的而进行的一种区域经济活动。大湾区建设作为国家战略，相比起以往的粤港澳合作框架而言，合作程度更为紧密、合作格局更为宏大。在融合发展中，不仅要素跨境流动的宽松势所必然，甚至在大湾区的广东各市间，也要打破本位思想和藩篱思维，创造自由宽松的要素流动机制。大湾区的生产要素要流动顺畅，税收标准、各项生产标准等尽可能保持一致，粤港澳创业者、就业者才能享受同等的生活便利。然而，大湾区的合作各方情况各异、制度不一，不啻跨行政区域，更跨法域。大多涉及大湾区事项均需要合作各方通过协商、谈判之方式予以实现。因此，大湾区立法需要通过协商寻求合法性地方规制，构筑公认的区域性规则。⑨
再次，互信原则。互信是大湾区经济一体化构筑之基础。只有做到互利互信，才能达致优势互补，共同破解法律冲突，避免互相拆台行为。国际一流大湾区发展经验表明：成熟的湾区经济都有着合理的分工协作体系，明确城市与港口的角色定位，加强统筹规划。在立法中坚持互信原则意味着大湾区各方应从国家层面树立整体融合发展的指导思想，彼此协同构筑高层次大湾区经济一体化，为自身要素跨境自由流动提供政策和树立法律权威。只有树立大湾区是一个整体的观念，才能激发各市积极参与建设大湾区的热情，才能在互相信任的氛围中流露各自对立法协调之真实意愿。
最后，共赢原则。《规划纲要》强调，互利共赢是大湾区发展的重要原则。共赢是大湾区建设之终极目标，共赢最为突出的表现是互创价值。大湾区经济一体化需要秉承同呼吸、共命运、心连心的态度，在合作的基础上才能彰显共赢理念的正能量，方能助推合作工程的完美构筑。大湾区各方应抛开粤港澳各自为政的思维，尤其是克服龙头概念，消除地方保护主义。更为重要的是，大湾区港深穗等核心城市，要跳出单一中心主义思维，秉持共建湾区核心城市圈的理念看待三城市的府际合作。讲法治思维就不要讲行政级别、考虑谁大谁小、谁高谁低问题。坚持共赢原则即是要抛开这种单一的、片面的法治思维，尽力在大湾区各市间树立一体化发展的理念。⑩总之，大湾区各方只有秉承共赢原则，才能真正有效地减少分歧，增加共识，助推大湾区经济一体化之生成。
（二）多元立法路径保障大湾区经济一体化
首先，构建合宪性审查时代下大湾区各市立法的备案审查制度。《规划纲要》多次强调，严格依照宪法和基本法行事必须贯穿于大湾区各项事务建设的始终。基于以上政策隐含的中央精神，建立宪法和法律委员会合乎时代和现实的需要。宪法和法律委员会成立后，鉴于基本法乃宪法体系中的重要组成部分，该委员会有必要将涉嫌违反基本法的港澳特区法律纳入合宪性审查的范围。概言之，宪法和法律委员会有必要与港澳特区的法律机关建立直接的立法备案审查机制以及违基审查制度。
其次，成立立法协调联席会议。联席会议作为粤港澳合作的典型路径，在三地的环保合作等方面发挥了重要作用。故也可尝试通过联席会议的方式协调三地立法，由全国人大常委会授权立法协调联席会议解决区际法律冲突问题。建议安排大湾区建设领导小组组长负责主持立法协调联席会议。立法协调联席会议解决大湾区经贸往来、城市群建设、司法互助、法律服务、环境合作治理等重要立法事项。由于立法事项涉及经济社会发展的方方面面，为更好地避免法律规定存在漏洞，本文所言的“立法”囊括三地立法机关、行政机关、司法机关、监察机关等机关所制定的法律规范以及行业协会等社会组织所制定的示范法或者软法。
最后，探索区际行政规则的法律地位。大湾区合作各市应致力于完善区际行政规则的法律色彩，就纠纷解决机制、合作方式与路径等核心问题进行磋商，并适时提请全国人大常委会对粤港澳签署的与大湾区有关的区际行政规则进行合宪性审查，并明确这些规则的法律效力，如可探索这些规则成为中国法的渊源之一，从而夯实大湾区经济一体化的法律基础。
（三）多维度构筑跨境执法合作机制
第一，建立行政协作机构。国家发改委可作为大湾区的行政协作机构，或者粤港澳三地根据实际情况共同组建行政协作机构。行政协作机构并非是广东九市与港澳的上级部门，而是作为一个大湾区经济一体化的协作与监管机构。行政协作机构的主要职权在于优化行政服务，协同各市产业差异化发展、防范各市恶性竞争、跨境行政事务协调等，推动行政事务便捷化、电子化、智能化合作，推动各种生产和生活要素在区域内更加便捷流动和优化配置。
第二，完善海关协作机制。在内地整体上尚未完全达到港澳的发达水平之前，完全取消内地与港澳的出入境限制是不可行的，容易导致许多内地居民涌 入港澳，进而抢购奶粉、药品等日常用品，也容易诱发内地居民在港澳生育子女的风险，最终破坏港澳的长期繁荣稳定。为此，大湾区海关协作的步骤必然是循序渐进的。进一步改革口岸通关政策，加紧解决三地通关高效、便利化问题是当务之急。首先，在“一地两检”区域试行“一地一检”。创新查验模式，采双方同时查验、一次放行模式，同时，也可加快推进单边验放。其次，现有的“两地两检”变更为“一地两检”。借鉴深圳湾、拱北等关口的经验，将福田等现有的“两地两检”关口全面变更为“一地两检”，经验成熟后，全面实现“一地一检”，加快各市居民进出关口的效率，实现跨境通勤效率。再次，全面取消港澳车辆进入大湾区乃至广东其他城市的数量限制，逐步放宽大湾区其他城市车辆进入港澳的限制。最后，逐步放开广东九市居民进入港澳的限制。四步走：第一步，广东九市户籍居民进入港澳实行“一周一行”；第二步，在大湾区建设实效呈现时，广东九市户籍居民进入港澳实行“一签多行”；第三步，待广东九市与港澳发达程度无异时，广东九市居民仅凭居民身份证、居住证等有效证件直接进入港澳。第四步，内地与港澳发达程度无异时，取消粤港澳各自设立的海关，双方居民直接往来。
第三，逐步取消大湾区户籍制度，深化民生共同发展机制。强化“大湾区居民”为身份概念的户籍制度改革，逐步推行居住证制度改革，先易后难配套推动大湾区内各市教育、住房、医疗等要素的政府间义务对接。以往，许多港澳同胞惧怕内地医疗技术较薄弱、服务意识低，往往在内地患病后，不远千里过关回港澳看病，这就大大增加了三地运作的时间成本与其他成本，不利于港澳同胞在内地的融合与发展。CEPA下，港澳居民可在内地开设独资医疗机构，这应是一个重大利好消息。囿于各个公权机关在落实相关承诺的制度层面上有不同的障碍，大湾区作为深化跨境合作的重要示范区域，应尽力争取首先在大湾区内落地相关制度，盘活相关配套资源，吸引更多的港澳居民往广东九市内创业就业，逐步打破教育、医疗等资源在大湾区内分布不均的局面，强化资源共享理念。
（四）加快推进司法互助类型全覆盖
首先，加强民商事、刑事、行政司法互助。《规划纲要》强调，打造大湾区法治化营商环境需要加强粤港澳三地的区际司法交流与协助。首先，民商事司法互助是大湾区司法互助的重头戏。为加快推动大湾区民商事司法互助的进度，实现民商事任何领域的司法互助无障碍，促进大湾区经贸往来，广东九市的司法机关可在最高人民法院的授权下，在大湾区内广东九市的各级司法机关可直接与港澳各级司法机关在多个领域实行司法互助。
其次，刑事司法互助是大湾区司法互助的“老大难问题”，要逐步攻克。在立法协调联席会议的指导下，经最高人民法院授权，大湾区可先行试点建立区际刑事司法互助机制。因粤港刑事制度差异大，广东九市可与香港就贪污贿赂等职务犯罪、诈骗走私等经济犯罪等部分犯罪试行刑事司法互助；而粤澳法律特征相近，成文刑事法为主，广东可与澳门实行完全刑事司法互助，吸取2019年“逃犯条例”修订中的经验，最终逐步推动粤港澳全面实施区际刑事司法协助。
最后，行政司法互助是大湾区日益融合后或将出现的司法互助“新形态”。大湾区市场经营行为的行政监管、税收行政、环境保护合作治理等行政事务具有跨境性，一方面，当大湾区某市居民对大湾区管理部门提起的涉及大湾区行政事务的行政复议、仲裁或者行政诉讼时，一些诉讼材料或者行政裁判的认可和执行或将跨法域，这就需要广东九市或者港澳司法机关提供行政司法互助。因此，在立法协调联席会议的指导下，经最高人民法院授权，大湾区亟需加强行政司法互助，构筑合适路径安排相关行政事务法律问题。
（五）提高法律服务业合作广度与宽度
解决跨境法律人才的后顾之忧在于三地政府增强法治互信，在特定法律服务业务上降低各自的准入门槛。2018年8月，国务院宣布取消港澳居民在内地的就业许可，同时，允许港澳居民申领内地居住证，这将极大提高港澳居民参与内地事务的便捷性，为大湾区跨境法律人才培养营造良好的制度环境。尽管内地已对港澳开放许多行业，恪守CEPA的承诺，但港澳当局在义务对接方面仍显得畏手畏脚，并未对内地完全开放法律服务业，内地法律服务业无法直接为在港澳的内地投资者提供法律服务，上述规定颁布至今，新设合伙制联营律师事务所屈指可数。正因如此，港澳有必要根据实际情况，适当允许内地法律服务业在港澳开展，共同营造良好的大湾区法律服务业合作氛围，为大湾区可持续发展保驾护航。同时，粤港澳高校共同培养既精通内地法也知晓港澳法的法律人才，可由教育部、司法部、广东省、港澳特区共同认可这些法律人才的执业资格，允许其直接在大湾区内为各市居民提供法律服务。
四、结语
大湾区建设是港澳积极融入国家发展大局的重要平台，也是完善国家治理体系和提高治理能力现代化水平的重要基石。在大湾区经济一体化的过程中，粤港澳间的各种障碍亦会随之浮现。由于缺乏稳固的、系统的立法协调方式，大湾区经济一体化的法治保障之路仍在探索中。综观当前立法、执法、司法等环节的痼疾，大湾区合作各方只有团结一致、抛弃杂念、互利共赢方能逐步消除法律堡垒。期待大湾区经济一体化的尽快形成，早日助推港澳与祖国内地同发展、共繁荣，在新时代下继续焕发“一国两制”的魅力。
注释：
①邹平学、冯泽华：《改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命》，《法治社会》2018年第5期。
②如《澳门基本法》第五十条第十三项。
③如《澳门基本法》第九十三条。
④府际协议，在本文又称为区际行政规则。
⑤朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，《地方立法研究》2018年第4期。
⑥沈涓：“区际冲突法的概念”，《法学研究》，1999年第5期。
⑦即违反《香港基本法》或《澳门基本法》的制度。
⑧魏丽娜：《全国首家律师事务所在广东成立 广东律师全国最多》，http://gd.ifeng.com/a/20181208/7085605_0.shtml，访问时间为2019年10月20日。
⑨朱最新：《粤港澳大湾区区域立法的理论建构》，《地方立法研究》2018年第4期。
⑩参见邹平学：《运用法治思维建设粤港澳大湾区》，载马化腾等着：《粤港澳大湾区——数字化革命开启中国湾区时代》，中信出版社2018年版，第187-189页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年7月号，总第271期） |
