（一）目的矛盾：权益保障的法律目的与政治目的之矛盾
权益保障的法律目的与政治目的之矛盾，即保障少数民族权益与支撑“台湾国族认同”之间的矛盾。保障少数民族权益是各项少数民族权益保障制度和实践的法律目的，而寻求支撑“台湾国族认同”理论却是部分“台独”势力裹挟法律目的背后的政治目的。“国族认同”包括两个方面，一是中国“国族认同”，二是台湾“国族认同”。“国族认同”的核心是“统独”问题，认同中华民族、一个中国是“统”的表现，认同所谓“台湾民族”、“一中一台”是“独”的表现，“国族认同”问题和“统独”争议高度关联。〔19〕
如前所述，台湾地区少数民族权益保障正朝着多元化的趋势发展，无论是基本理论的“多元共存”、制度框架的多重保障，还是实践运行的多种方式，都呈现出少数民族权益保障的共性趋势，即多元化趋势。但事实上，多元化趋势也存在一定的阻碍。如对于非少数民族本族人的动员，其难度在于：如何让优势者（前述少数民族为弱势族群）接受文化多元的必要性，在维护少数人权利与社会一体二者之间维持平衡，这其中最大的变量在于，当下政治环境的氛围与意识形态的变化，这也让“寻回尊荣感与自尊心”的族群认同，有时变成少数人与执政者交换权利的筹码，而这也是不少学者的研究结论：族群认同建构到最后还是政治的操作。〔20〕
另一方面，《联合国原住民族权利宣言》主张“原住民族”享有传统领域的天然主权，奉行“台独”理论作为党纲的民进党，从李登辉时期起，就企图通过“原住民族条款入宪”来实现台湾当局对“原住民族”的民族地位以及相关权利法理上的承认，从而对外宣称台湾“原住民族”拥有台湾地区的天然主权，以此对抗大陆的“祖国大陆”主权论述。〔21〕显然，民进党对“原住民族运动”的支持，目的幷不纯粹，其政治目的大于法律目的，一旦“原住民”通过群体性的“原住民族运动”获得台湾地区“宪法”上的肯认，就意味着“原住民族”拥有台湾地区的天然主权。这种所谓的“天然主权”，不仅对“中华民国”在台湾地区的“法统”地位提出挑战，亦对祖国大陆对台湾地区的主权予以警示，进而为最终实现台湾地区的“法理独立”提供支撑，此即民进党操作少数民族权益保障的现实目的所在。
“台湾国族认同”是支撑“台独”的诸多理论之一。〔22〕其根本出发点和最终利益落脚点都不在于如何保障少数民族的权益，但这一目的追寻却贯穿于少数民族权益保障的进程之中。在少数民族权益保障的议题上，原本简单纯粹的法律问题，经过政治操作被复杂化、政治化，与少数民族权益保障的初衷背道而驰，二者之间的矛盾昭然若揭。
（二）客体矛盾：少数民族权益泛化与一般民众权益保障之矛盾
少数民族享有特别权利有其正当性，这个正当性是天然的。原因在于“少数民族”具备有三个特性：一是源于民族性、文化特性等要素而有别于“多数人”；二是在社会生活和现实权利上长期处于劣势；三是应当受到特别保护。〔23〕基于少数民族特别权利正当性理论，台湾地区少数民族享有不同于“多数人”的权益，亦在情理之中。已有学者的研究表明，依据不同的判定标准和依据，可以对台湾地区少数民族的权利进行不同的分类。依据权利来源和正当性基础，可以将少数民族个体的人权分为作为“人”或“公民”应享有的权利，与作为少数民族的一员、基于少数民族身份应享有的权利两种。前者即普遍意义上的公民权利与自由，而后者为少数民族成员特别享有的、不同于普通公民的权利。〔24〕易言之，台湾地区少数民族享有两种权利，一种是和“多数人”共同享有的公民权利与自由，另一种则是基于少数民族身份而享有的有别于“多数人”的特别权利。
为了保持社会的平衡和稳定，少数民族作为台湾社会中的少数群体，其享有部分特别权益，能够被处于社会优势地位的“多数人”，也即非少数民族群体欣然接受。但在实践中，应当充分发挥人的主观能动性，在不同时期，根据不同的社会情况，对少数民族权益的保障力度作出适时调整，而不是一成不变。这种适度调整，包含有权益保障过度时的克减和不足时的加码。需要特别强调的是，优惠政策的功效幷非维护群体的差异，而是为了在共同领域中创造和恢复平等；实例证明，对属于共同领域的权益，不仅优惠的方式和手段需要细致考量，当优惠的目的达成或条件消失以后，更应当克减甚至取消，否则必然导致反向歧视和不公。〔25〕台湾地区“原住民族委员会”“主委”林江义曾在2016年时表示，以参政比例来讲，“原住民”占台湾总人口的2.33%，但参政比达到了5.6%，而汉人却袛有约0.04%。“三四十年前，我们走出来怕被人认出是原住民，会被人看不起，但现在发生了巨大的变化，现在的问题不是原住民要放弃自己的身份，而是很多汉人削尖了脑袋想当原住民。”〔26〕就此例而言，“原住民”与非“原住民”群体的区别对待已然打破了二者之间的平衡，名额配给过程中的过度倾斜，导致反向歧视的后果，将优惠以外的“多数人”置于竞争的不利地位。由此可见，应当适度保障少数民族的权益，如若过度青睐，依然会导致恶果，进而破坏社会固有的平衡。简言之，这种不平衡现象体现在台湾地区少数民族权益保障的实践中，就是少数民族权益泛化与一般民众权益保障之间的矛盾。
（三）体制矛盾：专责机构职能有限性与少数民族事务多元化之矛盾
对少数族群设立专责机构，是西方社会重要人权指标之一。〔27〕如前所述，“原住民族委员会”是台湾地区专责少数民族事务的机关。考究“原住民族委员会”的成立原因，“原住民族委员会”的设置是基于激烈选战中的关键少数族群的选票考量，或是在错综复杂的“国会”政治生态，以及立法、行政两权相互争权抗衡情境之中的权力运作，甚至还有抗权转移过程中的偶发因素。“原住民族委员会”不但承载着台湾社会中少数族群的期望，发挥着西方民主政治代表性官僚的象征、政策规划与执行、人力开发等诸多功能，还需要在“中央政府”各行政部会相关少数族群的业务之中，担任统筹与协调的角色。〔28〕由此可见“原住民族委员会”地位的重要性和功能的多样性。
但事实上，“原住民族委员会”在实践中的运行情况与其重要地位幷不匹配，“原住民族委员会”刚成立不久，因其绩效排行落后，就面临政府改造而被裁幷的命运。这一现象得归因于“原住民族委员会”所处理事务的复杂性。“原住民族委员会”俨然是一个小“行政院”，加上“原住民”散居全台湾、且大都在偏远地区，还有特殊的文化背景，故不能用一般标准来考核，设立“原住民族委员会”本意是希望其肩负起协调的责任，但现在“原住民族委员会”也负责执行工作，而“原住民族委员会”又比其他部会相对弱势，甚至员额也不足。〔29〕多重不利因素的叠加之下，导致“原住民族委员会”在运行过程中面临诸多问题，不能满足处理复杂多元化的少数民族事务的需求，暴露出“原住民族委员会”作为少数民族权益保障专责机构的职能有限性。另一方面，少数民族的三大诉求是正名、自治以及还我土地，背后涉及少数民族的地位，以及随着少数民族身份而来的权利，包括自决权、文化权、财产权及补偿权，不过整体来看，最迫切的还是如何提升其社会与经济地位。以往政府针对语言、教育与文化传承等与少数族群相关的行政业务，已有相关的“教育部”以及“行政院文化建设委员会”等相关行政机关处理。然而，毕竟这些行政机关是以自由主义作为出发点，强调的是个人权益、权利以及平等原则，对于少数族群的集体权幷未特别关注。〔30〕在面对多元化的少数民族事务时，主事的行政机关幷不能在第一时间提出应对策略或者最佳解决方案，其处理问题的时效性备受检验。与此同时，这些幷未特别关注少数族群集体权的行政机关，因其固有的思维定位，也袛能临时、片面地处理少数民族事务，欠缺程序性和长效性规范。概言之，即行政机关职能有限性与少数民族事务多元化的矛盾冲突。
三、台湾地区少数民族权益保障矛盾之化解
有“结”必有“解”，针对上述少数民族权益保障实践中的主要矛盾，结合台湾地区少数民族权益保障的现状，本文拟提出下列策略，以化解矛盾。
（一）法律与政治的平衡：民族认同与国家认同冲突之协调
民族认同与国家认同的冲突，即前述少数民族权益保障法律目的与政治目的矛盾的缩影，化解此矛盾，就要求我们协调好民族认同与国家认同之间的冲突关系。首先，在民族认同与国家认同的关系上，应以国家认同为民族认同的基本准则。在当代民族发展的课题上，民族平等是一个非常复杂且极为重要而突出的问题，特别是涉及到民族的内涵以及历史文化发展过程中所建构出来的民族认同问题。〔31〕建构民族认同与建立国家认同幷不存在必然矛盾，二者有共同的目标。在台湾地区少数民族认同的建构过程中，应秉承国家的整体利益高于局部利益的前提，两岸的政治对话应该有利于祖国统一的“国家认同”。〔32〕这是在处理台湾地区少数民族认同问题上，应当坚持的最基本的准则。
其次，在建构民族认同的过程中，杜绝政治操作。多元化的社会，每个独立的个体对国家的忠诚度有所不同，虽然说特定的个体对国家的支持与否，对国家认同幷不构成威胁，但具备一定规模的民族认同对国家认同起到的作用不容小觑。体现在台湾地区少数民族认同的建构问题上，就是在人口、文化、资源等方面处于弱势地位的少数民族族群，无论是出于主动的利益交换，还是被动地贴标签，都会对国家认同产生冲击。这也因应了部分学者对国家认同问题本质的理解，即“多民族国家内处于非主体地位的民族群体或族裔群体是否认同国家的问题”。〔33〕少数民族寻求民族认同的方式往往是通过发动群体性的民族运动，群体性民族运动的发生归因于民族意识的觉醒，而刺激民族意识觉醒的因素又可一分为二：一是民族差异、二是族际冲突，前者使少数民族群体意识到自身的异质性，后者使少数民族群体与台湾社会中的主体民族群体相互对抗。本文认为，在消除民族差异和化解族际冲突的过程中，少数民族和非少数民族双方应理性考量，追求法律权利的同时，也应当促成各原生民族在一个统一的政治共同体中和睦相处，而不是通过简单的少数人与执政者的利益交换来暂时缓解矛盾。
再次，正确理解和适用关于少数民族权益保障的指导性原则。如前述例子，《联合国原住民族权利宣言》主张“原住民族”享有传统领域的天然主权，正确理解这一主张所传递的意思，即少数民族享有对其传统的种族特性、生活领域、宗教、语言、文化模式……等所产生原生性、自觉的归属感。〔34〕这种天然的民族归属感和主权意识应受到非少数民族群体的尊重，不受干扰。实践中，在适用这些原则时，应在正确理解原则原本意涵所指的基础上展开，而不是被持有不正当目的的政治操手利用。有学者指出，尽管不是每个民族都有条件建立自己的国家，但每个民族都有建立国家的内在冲动。〔35〕诚如此言，如果任由这种内在冲动发酵，那么多民族国家将面临分崩离析的命运，统一的、稳固的、和谐的民族国家将成为幻影。总之，在少数民族权益保障的实践中，理应坚定立场，将政治问题法律化、法律问题程序化、程序问题技术化，而不是将简单纯粹的法律问题复杂政治化。
（二）理论与实践的平衡：民族身份“少数”因素的理论厘清与应用
少数民族权益保障有其正当性的理论基础，这种正当性正是基于少数民族身份之“少数”因素，而保障“少数”，目的在于促成“多元”。“少数因素——理论基础——实践运行——多元结果”构成了少数民族权益保障的关系链，在这一关系论中，“少数”因素起到的作用是原初的，也是最为关键的。少数群体权利不仅与个人权利及个人自由相一致，而且能够防御外部社会对个人权利及个人自由的侵害，保护和促进个人权利与个人自由。〔36〕如何发挥少数民族身份之“少数”因素在权益保障中的作用，需要在厘清理论的基础上再运用之。
关于支撑“少数”因素的理论，依照国际人权法的理论，少数人权利一般指有四个向度的权利概念：一是指在民族、种族、宗教、语言或性别上属于少数群体的人的个人权利；二是作为少数群体整体的对外的集体权利；三是指少数人群体排除国家和个人干预的消极权利(Defensive rights)；四是作为一种要求国家提供帮助予以实现的积极权利(Entitlements rights)。〔37〕英国人权问题专家杰伊·西格勒认为，少数人是数量上具有一定规模，在肤色、宗教、语言、种族、文化等方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏见歧视或权利被剥夺，在政治、社会和文化生活中长期居于从属地位，国家应当给予积极援助的群体。〔38〕国内学者认为，在少数人权利理论看来，少数人是指那些处于社会弱势或边缘地位的具有种族、民族、宗教和语言等方面特征的少数群体。〔39〕罗尔斯在其著作《正义论》中指出正义的两个原则，一个是平等的自由原则，另一个是差别原则。〔40〕将罗尔斯的正义原则与少数人的权利保护相结合，可从三个方面证成“少数”因素的正当性与合理性，一是公平正义的首要要求是少数人和多数人在权利和义务上的平等；二是少数人和多数人应该在共同所属的领域实现机会均等；三是权威部门在进行利益分配的过程中要贯彻正义原则，辨析少数人和多数人客观存在的差异和不平等状态，对少数人作出适当倾斜，实现实质正义。
上述理论，无论是国际人权理论上的少数人权利论，还是罗尔斯的正义论两原则，都是支撑少数民族“少数”因素正当性的理论基础。正确认知少数民族权益保障的相关理论，将理论联系实际，应产生如下基本判断：少数民族是不同于其他民族（有权与众不同、幷有权自认与众不同）的民族，但与其他民族完全平等，幷有权因其不同而得到尊重，且不受歧视地享有人权。〔41〕换言之，少数民族与非少数民族之间的差异应得到肯认，差异之肯认是在多元社会中达成平等的前提，肯认差异的目的在于促成多元族群的现实存在。但在少数民族权益保障的同时，也应注意少数民族权益泛化问题，不可一味地护权，应平衡理论与实践二者之间的关系，避免前述案例的再次发生。
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