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土地开发权是解开土地迷局钥匙

http://www.CRNTT.com   2014-01-30 09:20:48

政府掌握了规划权就等于是政府成为土地开发权分配中切蛋糕的人。但切蛋糕的人不能自己优先于或随意拿蛋糕，因此，像我们现在这样，政府缺钱就靠改变规划征地卖地肯定是不行的。在法治的市场经济中，怎样切蛋糕，要受到社会监管和一系列法规约束，特别是代表民意的立法机构在规划、改变规划和征用土地方面具有核心地位，而作为行政权的政府只是具有执行权力。 　　从现代西方市场经济法治社会的实践来看，土地开发权是由政府掌管、对社会相关利益方进行分配的权力。经常发生的情况是，当土地所有者申请较小的改建扩建时，如果是在规划规则许可的范围内，又没有利益相关方或邻居们反对，经过政府批准，土地所有者或使用权益者就可以取得这部分土地开发权而无需付出任何其他代价。在这种情况下，我们可以说土地所有者取得了一部分土地开发权；如果未得到批准，我们也可以说他被拒绝了对土地开发权的分享。同时，在许多国家土地所有人在申请较大的改建扩建时，往往需要无偿拿出部分土地，用于公益使用以换取规划改变，这时我们又可以说，土地开发权做了基于改进社会相关利益方的再分配，这里土地所有人可能参与或分享完全没有分享到土地开发权的再分配。总之，在所有这些情况下，土地开发权都被认为一种社会而非私人权力，优先地满足社会的需要。 　　显然，从上述拓宽了角度去看，说城乡土地要同地同权就没有意义了。因为所谓城乡就是其用途与规划的不同，因而具有不同的土地开发权。开发权不同的土地当然就不是同权也不应该同权。如农村规划的农地农舍，当然就和城市里规划的居民区商业区具有不同的开发权，而这与土地是什么所有制并没有关系。就如中国国有农场的土地虽然是国有土地，但就与农村农民土地一样，并没有开发权。 　　文章表示，与农业社会中土地所有权或使用收益权的公平分配构成社会稳定和发展的基石不同，在现代工业化城市化社会中，农业用途的土地相对升值空间有限，农地的适度规模经营和集中不仅不会破坏社会公平稳定，相反是农业现代化和缩小城乡差距的必由之路。现在对社会财富分配和公平公正有决定意义的，已经转为对土地开发权的分配。在现代社会，重要的已经不是你拥有多少土地，而是拥有哪里的土地和何种用途规划的土地。中国当今围绕土地问题的各种纷争，也已经极少是关于农地本身的分配或使用，而几乎全是农地非农用即开发使用的权益纷争。所以，时至今日，许多人仍然只有土地所有权的意识而没有土地开发权的概念，是我们这些年来土地制度改革一再陷入误区的原因。 　　我们的时代是城市化转型的时代。城市化就是农民进城变市民。但是，绝大多数农民只在他们离开的家乡有土地权益，而在他们就业的城市没有土地权益，这个土地权限、特别是土地开发权的不匹配，是处于中等收入阶段的城市化转型社会所面临的最大挑战和陷阱。 　　中国的一个更加特殊的情况是，我们恰好从计划经济时代继承下来了城镇户籍垄断制度，这个制度将进城务工的农民自然排斥在土地升值的分享之外。可以说这是中国城市化道路走偏方向，变成只有土地而无人口的城市化的根源所在。当今中国工人阶级也是城市化的主体，几亿农民工及其分离和留守的家属子女之所以落入今天这样无助弱势的地位，也正是工业化城市化过程中土地开发权不公正分配的直接结果。 　　文章强调，我们今天的土地开发分配是以土地财政为基础的，因此，要使土地制度改革为农民进城即人的城市化服务，必须改革土地财政，用土地开发的财政平衡替代地方债务不断积累的土地财政。

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