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台中县市合并升格的法制问题

http://www.CRNTT.com   2008-12-05 00:14:37

台中市市长胡志强 　　中评社台北12月5日讯／台湾大学政治系教授黄锦堂在中央日报网路报发表文章，讨论台中县市合并问题，全文如下： 　　马英九“总统”于2008年大选提出“三都十五县”政见，最新的发展系“内政部长”提出台中县市合并作为第一阶段之落实。相关的法制如何设计，值得关注。  　　首先，台中县市应行合并，盖台中都会区已经形成，台中县与台中市间于交通、环保、就业、区域发展、用地与各种资源，呈现高度交织性，由两个政府（而且各有议会）分别处理，难收整体施政成效。合并升格也有助于都会地位的提升、对外资源的争取、形成北中南三都鼎立且各有海空港配置与经贸发展定位，台湾从而得有三个区域火车头负责带动并将成果外溢到其他县市，造成全面利多的结果。台中都之成立有助于治理规模扩大后的政治菁英的必要历练。再者，台中县市合并为历次“立法委员”选举与“总统”选举之各主要党派所一致肯认。一说以高铁通车后台湾已经成为一日生活圈而无须进行任何区域合并，实仍忽略台中县市合并的需求与效益。另外一个成熟的区划议题，为台北县之升格为直辖市，其现今所享有之“准直辖市”（地方制度法第4条第2项）因财政收支等配备充实问题未获完全解决所以也有升格的意愿，县长周锡伟尤其已经强烈表现意志。其升格，严格言之，与未来之北北基之合并可能，并不冲突。  　　就“三都十五县”之政策规划而言，由于其只是竞选政见，为求妥当，“内政部”宜设立“行政区划调整委员会”，性质上为谘询性质，由著名学者专家组成，旨在对于三都十五县构想（扣除其中已经定案的台中县市合并）为细腻的调查与听证，然后作成谘询报告，由“内政部”转请“行政院”院决定。若有必要，此委员会也得下设各种分组，其听取意见的对象得包括相关地方自治团体及政经社文领域团体。就比较法而言，德国各邦行政区划常产生争议并最后由“宪法”法院裁判解决；裁判中常指出，行政区划得分为小规模且由下而上经并经相关主体合议而送交邦主管部同意者，以及大型而且由“国家”所发动者；于后者之情形，邦主管机关应提出一套完整的构想，详细交代出于如何考量才形成如此实质方案以及相关论证的依据；单纯以相邻县市合并能够增加规模或甚至效率，尚难谓已足。笔者认为，三都十五县的政策方案尤其应说明15县如何在组织、人事、财政等配备以及区域均衡发展及政治影响力方面有如何之必要扳平（或是说维持不坠）的可能。  　　回到台中县市合并的法制问题。我国曾经有“行政区划法草案”的构想，甚且多次送到“立法院”，但因法案届期不连续原则等因素，迄今仍未完成三读。为求简单，吾人得舍弃此单独立法模式，而将行政区划法制的主要构想增定于地方制度法中，目前“内政部”便采此说。以下进一步讨论。  　　2008年11月20日版之“地方制度法部分条文修正草案”第7条之1规定“由上而下”之模式：“内政部”基于全国国土合理规划及区域均衡发展之需要，拟将县（市）改制或与其他直辖市、县（市）合并改制为直辖市者，应拟定改制计划，征询相关直辖市政府、县（市）政府意见后，报请“行政院”核定之（第1项）。同条第2项规定“单独申请”之模式，而且不无为台北县设想：县市拟改制为直辖市者，县市政府得拟定改制计划经县市议会同意后，由“内政部”报请“行政院”核定之。同条第3项规定“由下而上”之模式，而且为前述以外之其他县市而设置：县（市）拟与其他直辖市、县（市）合并改制为直辖市者，相关直辖市、县（市）政府得共同拟定改制计划，经各该直辖市议会、县市议会同意后，由“内政部”报请“行政院”核定之。  　　第87条之1规定县（市）与其他县（市）合并改制为直辖市，应以当届直辖市长任期届满之日为改制日。县市长，议员、乡镇市长、乡镇市民代表与村里长的任期，均调整至改制日止，其间不须办理改选。改制后第一届直辖市议员、直辖市长及里长之选举，应依核定后改制计划所定之行政区域为选举区域，并于改制日六个月前公告。第87条之3规定改制后之机关与学校之人员、原有资产、负债及其他权利义务由改制后之直辖市概括承受；改制后之财政收支划分之调整日期，由“行政院”以命令定之等。  　　本件重要者为，台中县市之合并，究竟系“内政部”主动为之，或系台中县市所合意发动？为防止台中县、市议员之反对，以及本件确实系由“总统”政见导引而出，宜定性为由上而下。“内政部”从而应提出改制计划，并听取县市政府意见后报请“行政院”核定。相关改制计划须载明改制直辖市之区、里之名称、人口、面积等，改制后对于地方政治、财政、经济、文化、都会发展、交通之影响分析，原县市、乡镇市内之机关、机构、学校于改制后之组织变更、业务调整、人员移拨、财产移转、及自治法规处理等之规划，以及原县市、乡镇市间之机关机构于改制后之预算编制及执行等事项之规划原则（第7条之2）。由上可知，改制计划的密度颇高，需相当调查始能完成；为求周延，“内政部”得成立一个谘询性之台中县市合并的规划委员会。为符合民主参与理念，除了前述法律明定的县市政府之外，相关听证应进一步扩及乡镇市及其他主体。

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