“立院”美牛大战的背后

http://www.CRNTT.com   2010-01-06 11:42:49

中评社台北1月6日讯／中山大学海洋政策研究中心主任、社会科学院教授胡念祖今天在《中国时报》登出文章“‘立院’美牛大战的背后”，文章内容如下：   　　为了美国牛肉进口台湾，“立法院”上演一出“国会”大战行政部门的戏码。台湾舆论多认为系双方“沟通不足”所致，但笔者却认为此是行政与“国会”两部门长期互不信任的结果，其表征又可见于“外交部”依其职权所订定发布之行政命令“条约及协定处理准则”。  　　该准则中“刻意”将具“台湾”对外承诺意涵及效力之国际文件区分为条约及协定两类，大幅限缩必须送“立法院”审议之国际文件种类，并将“协定”类订为仅需送“立法院”“查照”者。此种分类不仅违背了维也纳条约法公约第二条第一项第一款对“条约”之定义，更违背“司法院”大法官会议释字第三二九号解释对“条约”之定义及国际书面协定“除经法律授权或事先经“立法院”同意签订，或其内容与台湾法律相同者外，亦应送“立法院”审议”之文字与精神。亦违背公法学者一般的看法：“名称本身不决定文件之地位，具决定性者在于谈判国是否有意使该文件具有（或不具有）法律约束力”。  　　行政部门吃定“国会”对极大多数送请查照之法规（行政）命令或国际文件多“无所作为”，而得以逃避“国会”的监督。行政官员大都有一共同的经验，那就是“国会”议员的“不可信任”：一位“立委”就可阻挡一个法案的通过，专业意见似乎永不敌一、二“立委”所代表的“民意”（或“利益”）；“立委”又性喜透露机密，以显示其“参赞机要”之核心地位等。于是，能不修法，就不修法，以免被“立委”改的更糟；国际文件能不送“国会”审议就不送，免得多费唇舌。面对行政部门如此之心态，“立委”则会认为，行政部门不是积极刻意隐瞒事实，就是消极逃避“立委”问政监督。长久下来，互信实难以建立。  　　其实，“台湾国会”欠缺如美国参议院“老臣谋国”的制度，整个“立法院”几乎都是由任期较短且以各别选区利益为重之地方型议员所组成，少了“国家”整体利益与国际观的关照，自然也就难以要求“台湾立法院”能更有水准地审议国际文件，或参与国际事务之事先两院协商与事后审议监督。  　　试想，如美牛议定书能依正常法治“国家”作法，在行政部门洽签中、英文同等作准文本后，立即送“国会”审议批准，若“国会”不过，不是作罢，就是重启谈判，美国又岂能对一个民主“国家”“国会”的决定“指手划脚”呢？美国参议院迄今否决或拒绝审议“总统”送请审议的重要国际条约（譬如一九八二年联合国海洋法公约、一九九七年京都议定书等）又岂在少数？行政部门对此种结果，又何须背负“单方毁约”之责？  　　“外交部”以一纸行政命令，使得许多涉及人民权利义务之国际文件的法律地位低到如同行政机关订定之法规（行政）命令一般，只要送“立法院”“查照”即可施行。今日，“立法院”以修法之作为对抗行政部门送请“查照”的国际文件，法理上又有何不当之处？  　　再者，在条约法实践中，“议定书”一般是用于多边条约或公约修正、补充或说明的协定，譬如京都议定书之于气候变化纲要公约。顾名思义，美牛议定书应系一既有条约下的后续修正或补充协定。我行政部门实不可混淆民众说“议定书”不是条约。行政部门刻意逃避“国会”审议重要国际文件之权，只会加深双方之间与民众对政府的不信任。美国牛肉进口已然如此，涉及两岸之间的诸多协定、备忘录或ECFA的“受托处理大陆事务财团法人订定协议处理准则”又该如何呢？