【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 第6页 第7页 第8页 第9页 第10页 第11页 第12页 】

中评月刊：粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

一般而言，广东九市纷纷从各自的实际情况出发，分领域进行相关立法。其中，某些城市的立法工作较为有针对性，深入发掘自身的优势和特色，与国家对其在大湾区建设中的定位相契合。〔12〕举例而言，我国旨在打造深圳成为更具全球影响力的国际化城市，通过吸引外资和人才，推动经济发展和城市现代化进程。为此，深圳制定了相关法规和政策，为扶持金融、科技创新、高新技术产业及绿色生态的发展提供了支持与保障。从大湾区融合角度看，深圳通过在人才、产业、养老等方面的立法举措，加强与香港的互动与合作。深圳毗邻香港，是大湾区与香港联系最紧密的城市。深港合作氛围浓厚，前海蛇口自贸区更是两地合作的重要平台。深圳已部分认可香港14类专业资格，推动大湾区人才流动。前海自贸区重点开发一批免税优惠产业，优先为香港青年提供就业和创业机会。深圳政策鼓励为港澳服务提供者来深开办养老机构，已形成起步良好的产业。深圳提出在境外设立仲裁分支机构或庭审中心，有助于解决涉港商事争议。然而，有的城市则未能聚焦关键领域，未根据该城市的现状和定位制定具有本地特色的相关立法。例如，肇庆和中山（相对有限）的立法工作主要针对传统产业和民生领域，许多重点领域仍存在法律规范空白，未能有效推动其实现定位和展现特色。〔13〕 　　全面考察立法内容，我们可以基本归纳“宏观抽象、以我为主”〔14〕为其基本特征。有学者指出我国大湾区建设处于起步阶段，主要采取纲领型的立法方式，以总体规划性文件的形式提出大湾区发展的一般原则、基本方针和总体目标导向等，〔15〕但较少制定具体领域内的细节规范，这就导致大湾区发展在规则对接与法治协同方面存在不足。〔16〕实证分析后可见，大湾区各城市制定的法规内容一般较为“宏观抽象”，多数集中在宏观规划和大原则层面，体现为支持和鼓励区域合作，缺乏详细规范和操作细则，不利于相关措施的具体落地和实施。例如，2020年深圳出台的《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》仅设立了推进深圳和港澳地区跨境金融合作的大框架，如“支持银行业金融机构向港澳地区机构和项目发放不限币种的跨境贷款”的规定，〔17〕但未就操作模式、机构设置等进行针对性的具体规定。深圳于同年发布的《深圳经济特区绿色金融条例》作出了“鼓励金融机构参与粤港澳大湾区碳交易市场跨境交易业务”的规定〔18〕，同样未对具体操作模式作出细化规定。 　　从立法权力角度看，大湾区涉及特别行政区立法权、广东省级立法权、经济特区立法权和地级立法权。〔19〕港澳地区享受独立的立法权，而广东省作为省级行政区域，仅能在国家授权与授予的范围内制定地方性法规和规章。立法层级的不一致和立法权限的不同导致了各地区在立法层面上存在较大差异和潜在的横向冲突。实证分析表明，广东省市涉大湾区的立法与政策导向遵循中央部署，一旦涉及职业资格、税收减免等领域的重大问题，一般以国务院出台的政策或工作安排作为上位依据，并无创新创制。2022年中国人民银行、国家外汇管理局发布的《关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知》对具体的业务开展机制和内控要求作出了规定，提供了具体的落地机制和执行指引，具有细节性和铺展性。〔20〕2023年中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局、广东省人民政府颁布的《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》，对境外贷款进行了细节的补充，如“支持前海合作区内符合条件的港资小微企业在500万元人民币的限额内从境外银行获得人民币贷款”。〔21〕这一方面印证了中央侧重于依据行政规范性文件去落实治理策略，并作为实施大湾区建设的直接根据；另一方面似乎表明了只有中央才有权制定全国统一规范的权力。这就提出了另外一个问题，即粤港澳三地在大湾区建设框架下到底具有哪些制度创新和立法空间。

【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 第6页 第7页 第8页 第9页 第10页 第11页 第12页 】