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中评月刊：粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

在地方立法权限不足的情况下，大湾区各城市各自制定的相关法律规范呈现出“以我为主”的特点，很少从与大湾区融合的大局全域出发，协同立法，这导致各地法律规范与规则之间缺乏统一、配合与衔接机制，甚至出现冲突和不匹配的情况，进而迟缓了三地在实现融通发展和规则协同等方面的进度。具体而言，许多地方立法仍以单城市为重心，唱独角戏，缺少区域整体的思路和考量。若仔细究之，则可发现是如下原因造成的这一现象:(1)缺乏以区域（以粤港澳为单位）为基础顶层设计和战略指引；(2)各地立法主体的格局也仅仅局限在自家一亩三分地；(3)重要的是，城市之间存在资源竞争和利益分歧。王春业从经济特区立法权限不足，甚至存在萎缩的角度指出问题之所在，深圳实际上难以承担先行先试政策法治化和与港澳地区进行深度对接的重任。在缺乏中央层面的统筹协调和高层次的制度设计下，香港和澳门特区即便正式开展大湾区的相关立法工作，也很难从法律层面与广东省和整个大湾区建设的战略步调得到有效衔接。特区所享有的独立立法权不足以提供充分有效的制度保障和法律框架以支撑粤港澳三地的联动合作。〔22〕 　　从立法的视角出发，大湾区城市间的合作仍局限于部分方面的单向优惠或双方措施，缺乏大湾区整体发展的考量，难以推动区域合作更深入发展。这样写可能有点强人所难，对相关地方也不公平，“屁股指挥脑袋”这种决策行为很难一朝一夕解决。目前，广东省和广东九市出台了很多单向有利于港澳居民的各种立法与政策，吸引他们到大湾区生活、创业、就业以及享受社会服务。然而，香港和澳门却没有制定出对等的应对政策和办法，缺乏相应的程序和措施为大湾区内地居民进入港澳提供便利与保障，在推进大湾区人员的流动方面的力度明显不足（在此先不去讨论港澳地缘因素）。从长远来看，以内地居民和港澳居民待遇不对等的形式推进合作将损害粤港澳三地间的互信基础，遏制三地人（才）的充分流动与交融，削弱大湾区优势资源的有效配置和互换，不利于大湾区的持续性发展。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、粤港澳大湾区立法和法治建设的路径选择 　　大湾区各城市的相关立法尚处于基础建设阶段，需要不断探索完善。为更好地规范大湾区建设的立法工作，实现区域内城市间法治理念共享、法律制度衔接与协同发展，我们需要进一步探索创新的方式，胆子大一点打破传统思维，克服“两制”带来的理念与制度壁垒，构建一套在大湾区内自成体系、且能适应大湾区发展长远需求的法律体系。 　　在探讨大湾区的立法和法治建设的具体路径之前，我们有必要先明确一个事实，同时也是基本前提，那就是三地存在于“一国两制”大环境之下。根据现有经验，一国一制之下实现区域经济合作发展，如西部大开发、长三角合作等，没有宪制性法律的障碍。而“一国两制”之下的粤港澳大湾区建设不仅仅是经济合作（哪怕对利益持份者来说首先是经济合作）那么简单直接，实际推进起来必然涉及到央地关系的调适、三地之间的利益分配和资源配置，再加上“一国、两制、三法域/系、三关税区”带来的复杂性也为三地的立法增加了难度。原则上讲，无论内地与港澳地区融合的程度如何，大湾区建设面临何种挑战、何种新形势，都必须坚守“一国”之本和“两制”之价值与精神，不应改变国家与港澳地区的宪制关系，更不应改变港澳地区的政治和经济体制。〔23〕尽管如此，粤港澳大湾区建设国策是不能动摇的，为此我们要研究问题、找到办法并逐步推进大湾区建设进程。

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