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找准地方债风险问题的病根 | |
http://www.CRNTT.com 2014-09-12 08:59:57 |
特殊视角:找准地方债风险问题的病根 文章分析,特殊视角之一:强烈的举债需求源于强烈的招商引资冲动。 强烈的举债需求,当然源于强烈的投资需求,强烈的投资需求又源于追求GDP的不适当政绩观。在这一具有特殊体制背景的关系链条中,地方政府之间围绕招商引资所展开的激烈竞争,在事实上成为支撑中国经济30多年高速增长的主要推动力。 要招商引资,总要付出一定的代价,给予一定的条件。那么,地方政府究竟是拿什么或凭借什么来招商引资的呢?以1994年划界,在此之前,地方政府招商引资主要凭借的是滥施税收优惠。1994年的财税改革,在统一税法的旗帜下堵住了滥施税收优惠的闸门。于是,乱收费开始取代税收优惠,通过对企业和居民乱收费取得额外的资金,为外来投资提供各种现实、潜在的优惠条件,便成为地方政府实施招商引资的新的凭借。到了上个世纪90年代末期,在“费改税”和税费改革浪潮的冲击下,乱收费的大门被关上了。要继续招商引资,地方政府还得另辟他径。于是,卖地、通过出让国有土地获取额外收入,从而为外来投资提供基础设施以及各类公共设施开始兴盛。 进入2008年,情况又发生了新的变化。一方面,对土地实行“招拍挂”,使国有土地出让行为逐渐纳入规范化轨道;另一方面,国际金融危机波及中国,我们需要动用扩张性的经济措施去反危机、保增长。于是,在扩大政府投资规模的口号下,各个地方的融资平台债开始大行其道。搭上抵御危机的这辆便车,不仅可以跃出地方政府不得举债的现行预算制度约束,而且可以堂而皇之地以政府投资吸引外来投资,以政府自身投资为招商引资铺路搭桥,从而带动GDP增长。其结果,地方政府债务规模呈井喷式扩大。 求发展→出政绩→上项目→增投资→搭车举债,关于地方政府债务的这一逻辑线索提醒我们,事情虽然表现在地方政府债务上,但问题的根源却在于唯GDP马首是瞻而导致的对于招商引资的无限和盲目追求当中。只要这个特殊的体制因素不消除,地方政府债务一定会酿成风险,甚至会酿成足以危及国家长治久安的大风险。 特殊视角之二:非健全的债务人人格源于非健全的财政管理体制。 来自各方面的调研结果均表明,在当下的中国,不仅为数不少的地方举债之时并无还债的打算,而且相当多的地方还债之时也不具备相应的清偿能力。换言之,当下的地方政府并不具有健全人格的债务人。从根本上来说,非健全的债务人人格的形成与非健全的财政管理体制格局直接相关。中国现行的财政管理体制,虽然名义上举的是“分税制”旗子,但实际上,它的很多方面已经偏离了“分税制”轨道。 本来意义上的“分税制财政管理体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义:所谓“分事”,就是在明确政府职能边界的前提下,划分各级政府间职责(事权)范围,在此基础上划分各级财政支出责任;所谓“分税”,就是在划分事权和支出范围的基础上,按照财权与事权相统一的原则,在中央与地方之间划分税种,将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税,以划定中央和地方的收入来源;所谓“分管”,就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府,一级预算主体,各级预算相对独立,自求平衡。 |
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