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找准地方债风险问题的病根

http://www.CRNTT.com   2014-09-12 08:59:57

将上述含义和现行财政管理体制运行格局加以对照，便不难发现，在过去的20年中，我们始终与其保持着不小的距离，这种距离甚至进一步拉大。一个典型的表现就是，中央财政支出的70%要作为税收返还和转移支付下拨到地方，地方财政收入的50%左右要依赖于中央财政的拨款。更有甚者，这50%左右的拨款，不仅绝大部分属于戴帽下达的专项转移支付，而且即便是一般性转移支付，也在相当程度上带有“跑部钱进”的不确定性。 　　如此高比例地依赖中央财政实现收支平衡且具有相当不确定性的体制环境，既会使地方财政收支体系陷于不完整状态，也会让地方财政难有过日子的长期打算。地方政府实现不了对于其收支运行的全面控制，自然难以作为健全的行为主体对自身的收支活动全面负起责任。长此以往，不仅实行分级财政管理的基础趋于弱化，而且本应作为一级财政主体所具有的健全人格亦难免退化。对于既缺乏自律又具有强烈举债需求的地方政府来说，不允许其举债则已，一旦对其举债的他律约束稍有放松，便极可能像被大人管束久了的孩子而陷入盲目举债的“淘气”漩涡中一发不可收。 　　偏离“分税制”的体制环境→非健全的财政收支体系→非健全的行为主体→非健全的债务人人格→盲目举债，关于地方政府债务的这一逻辑链条告诉我们，事情虽然表现在地方政府债务上，问题的根源却存在于偏离“分税制”轨道的财政管理体制格局之中。只要地方财政收支体系处于非健全状态，地方政府就难以成为健全的行为主体，从而也就难以成为具有健全人格的债务人。只要这个体制环境不彻底改变，地方政府债务就同“风险”二字脱不了钩。 　　对症下药：在深化改革中实现地方债标本兼治 　　文章提出，第一，着眼于体制根本变革，积极推进地方政府债券自发自还试点。无论从哪个方面看，作为一级政府财政，作为一级政府行为主体，都是应当拥有举债之权的。对于地方政府举债，宜疏不宜堵，在疏的同时加强对地方政府举债的管理。事实上，也只有通过类似地方政府债券自发自还试点这样的改革行动，让包括局部和长期风险在内的各种缠绕于地方政府债务身上的问题浮出水面，才有可能在求解问题中走出一条适合中国国情的地方政府债务管理之路。但应注意的是，地方政府债券自发自还试点所触动的，充其量只是地方政府债务问题的外在表现形式，而非它的内在核心内容。故而，从其入手，由表及里，逐步逼近地方政府债务问题的体制性痼疾，最终在体制上做大手术，应是地方政府债券自发自还试点的归宿所在。 　　第二，破旧立新并举，构建匹配国家治理现代化的地方政府政绩评估体系。地方政府对于政绩的追求不能仅仅局限在GDP上，更不能落实于对招商引资的无限和盲目追求中。应在淡化、破除GDP考核的同时，坚持破旧立新并举，站在推进国家治理现代化的总体角度，将地方政府及其官员的政绩评估作为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制以及党的建设制度改革的交汇点，从根本上建立一种适合全面评估地方政府政绩需要的制度体系。以此为基础，让地方政府走出唯GDP马首是瞻、以招商引资为主要施政手段的怪圈，进而踏上正确的政绩实现轨道。 　　第三，以健全地方财政体系为着力点，重构分税制财政体制格局。有别于预算单位财务，作为一级政府财政的最基本的内涵，就在于它同时拥有两种财权：相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权。这两种财权，无疑要建立在健全的财政收支体系基础之上。也就是说，脱离了健全的收支体系支撑的地方财政，肯定是不能相对独立地行使收支管理权和收支平衡权的地方财政，也肯定不是本来意义上的分税制财政体制格局下的地方财政。毋庸赘言，坚守“分税制”的改革方向，通过重构分税制财政体制格局健全地方财政收支体系，是让地方政府具有健全债务人人格的前提。

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