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平稳化解地方隐性负债风险

http://www.CRNTT.com   2014-10-15 09:29:29  


 
  隐性债务风险较大

  文章指出,在公共部门债务中,各方最为关注的是地方政府性债务这个部分。2009年后,正式的“地方债”在中国已登堂入室(尽管还附带有中央政府“代理还本付息”这种隐性担保)。从2009年起,前三年每年发行量达2000亿元,后两年分别高达2500亿元和3500亿元,但这只是地方债中的一小部分,大量的地方负债是以隐性举借的方式,在各地方政府操纵下借助地方融资平台等机制形成。事实上,中国地方政府负债产生于经济社会转轨的背景之下,由来已久、为数巨大,近些年在政策扩张期又迅速扩大了规模。从增长幅度看,由于应对亚洲金融危机和世界金融危机的客观需要,地方政府负债于1998年和2009年两次出现大幅上升,年均增速分别由1997年24.8%提升至1998年48.2%,由2008年23.5%骤升至2009年61.9%。

  与地方隐性债相比,审计之内的正式“地方债”只占很低比重。眼下,全国7000余家融资平台债务正构成大量地方隐性债务风险。

  隐性债务主要弊端在于不透明、不规范,以潜规则强制替代明规则的方式运行,不利于防范风险。现阶段,上述弊端已成为隐性债务的最大风险。原因在于,在有效制度供给不足的情况下,虽然地方债曾在多方面产生了积极作用,一定程度上填补了地方税体系贡献不足的空间,但以隐性方式出笼,势必带来风险防范机制的不到位和资金使用低效等问题。一旦风险聚集越过临界点,威胁到经济社会的和谐与安全,则只能以“灭火”的应急方式去平息事态,结果将对政府公信力造成极大损害,并可能需要以极大的代价来换取社会常态的恢复。

  这部分负债的成因,一方面是由于省以下分税制不到位,地方税体系迟迟未成型,地方收入紧张;一方面源于转轨与发展进程不断强化地方“有偿”筹资和政策融资的现实需要,但制度建设在混沌状态中未得到规范推进,“潜规则”强制替代“明规则”来形成融资。并且,有形和无形并存的GDP考核压力,也生发了地方短期行为的动因,加大了隐性举债的力度。中央部门、地方政府自上而下的“达标”要求所形成的压力,也是促使地方隐性债增加的力量之一。

  “开前门”与“关后门”

  文章认为,对于化解政府隐性风险,应该提倡对症下药、标本兼治并且“以治本为上”的思路,注重在深化改革中推进制度建设,有堵有疏、疏堵结合。《意见》的有效落实,也要求把短期应对措施和中长期制度体系建设结合起来。从中长期来看,还是应援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,在“治存量”的同时“开前门,关后门,修围墙”,发展规范化、有利于风险防范的“阳光融资”式地方举债机制,以有效制度供给,在政府债务融资领域兴利除弊,服务于全局的发展和配套改革。

  具体来说,应在财政体制扁平化前提下以“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”外加“中央、省两级自上而下转移支付”为原则推进配套改革,因势利导,防范风险,着眼全局统筹发展、实现制度创新与配套,渐进走向全面的“阳光融资”。此外,应区分两大类管理地方债务,即一般债务(地方公债,不与具体项目挂钩);专项债务(市政债,对应、挂钩于具体项目),积极合理细化各自的管理方式方法。 


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