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关于城镇化进程中制度建设的几点思考

http://www.CRNTT.com   2011-04-10 08:50:17

从生产方式上来说，人类大致经历了农业社会、工业社会和信息社会。不同的生产方式决定了不同的公共服务（或社会服务）的供给形式。在农业社会，正如德鲁克所说的，社区（包括家族、宗族）是公共服务的主要供给者，在这样的社会里，公共生活领域的分化并不是十分明显和清晰。随着工业化和城市化进程加速，大量人口进入城市工作和居住，传统意义上的社区消失，进城就业和居住人口的公共服务的提供者由政府承担起来。所以，有学者认为，“公共领域是现代社会的产物，具体说，现代社会的生产方式和生活方式为公共领域的形成提供了前提”。这句话里所谓公共领域主要是指公民社会领域，如果公民社会组织参与公共服务的供给活动就是另外一码事了。 　　公共服务需求不断扩张政府职能，政府活动带来公共支出不断增加。早在１９世纪，德国经济学家阿道夫•瓦格纳就发现：政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会发展的一个规律。瓦格纳致力于公共支出占ＧＮＰ比重的研究，提出公共支出不断上升趋势的理论，被后人称为“瓦格纳定律”。在１９世纪，瓦格纳就发现了这个问题，事实上，人类真正在公共领域的大规模的投入是发生在２０世纪，１９世纪仅仅开了个头。瓦格纳是一个有远见和非常敏感的学者。 　　地方政府在公共领域扩展过程中发挥着重要作用。从国际经验看，地方政府及其职能的变化都与城市化有关。以英国为例，进入近代以来，英国地方制度发生的重大变化之一是城市地方制度的确立。在城市化之前的农村地区，地方政府的职能主要是治安法官负责治理，１９世纪中期又增加了济贫职能，其标志是１８３４年英国议会通过的《济贫法修正案》，在这个法案基础上农村地方政府设立了济贫委员会。随着城市化的加速，工商业迅速发展，大量农村人口涌入城市，城市商业区形成了若干城市中心，诸如曼彻斯特、利兹、伯明翰等，城市中出现了警务、治安、供水、照明、养路等新设施、新服务，为此，１８３５年英国议会通过《城市法人法》，根据这部法律，设立市议会管理地方事务。市议会选举产生了多职能的地方政府。可见，城市公共服务与城市地方制度是不能分开讨论的。 　　社会保障制度建设是一个很好的例证。德鲁克在谈到社会保障制度的产生时说，“多数人的答案可以追溯到１００多年以前，追溯到１９世纪８０年代，当时俾斯麦掌权的德国第一次向福利国家迈出了蹒跚的步子。答案是：社会方面的问题能够、应当、并且必须由政府来解决。”他的意思是，在传统的农业社会，人们的养老、生老病死是可以由家庭、社区来关照的，离开农村到城市就业和寻求新的生活，生老病死就不是家庭和社区力所能及的，在这样的情况下，政府及政府通过法律等形式来介入公共领域，介入社会保障和社会福利。以色列学者柴姆•卡西姆在研究了西方国家的地方自治后指出，“２０世纪初期，西欧国家５０%—８５%的公共开支花销在国家职能上，而在２０世纪的后２５年，公共开支的６０%—７５%花销在了全国范围内的地方服务上”。因此，地方政府的角色变化就是地方政府提供公共服务职能的变化过程。

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