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中评月刊：粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

粤港澳大湾区各级立法机关和政府制定的高位阶法律文件数量偏少，与大湾区的发展需求不相匹配。规章以下规范性文件(即“红头文件”，指由地方政府或相关部门发布的非法律法规性质的文件）数量相对较大。尽管“红头文件”作为我国地方行政执法的重要依据，实践中与立法同样具有普遍约束力，也是维护地方利益的手段，但它们与国家法律发生冲突的情况时有发生。〔9〕相对于法律法规，这类文件的制定和修订相对较简便，不需要像法律法规那样经过较为繁琐的立法程序和审批程序，因此更具有灵活性和及时性。在大湾区快速发展的背景下，地方政府和相关部门可以根据实际需求及时制定相应的规章以下规范性文件，也可以更加灵活地根据实际情况进行调整和完善，以满足快速变化的发展需求。此外，规章以下规范性文件更容易针对特定问题进行规定和指导，具有更高的实效性，也便于解决实际问题和推动具体项目发展。总之，“红头文件”多是地方治理的一个特色，不能简单否定。在目前阶段，这些文件的发布和实施可以对大湾区建设提供及时的、具体的指导和支持，有助于推进大湾区的高效发展。 　　然而，规章以下规范性文件并不构成《立法法》意义上的法律渊源，强制执行力有限，并且地域性太强，难以满足大湾区法治建设一体化的需要。在推进大湾区建设的过程中，过度依赖政策性文件不利于法治湾区建设水平的提升，与港澳特区注重法律治理也会存在结构性的冲突，限制制度建设和合作深度。就此而言，大湾区建设还是应该注重立法建设和法治文化建设，以推动稳定有序的合作。 　　（三）立法类别和内容特征 　　粤港澳大湾区城市的立法主要集中在核心领域和重点问题。国家决定建设粤港澳大湾区有其经济意义上的考量，体现在三地产业经济之间的合作与发展以及各城市公共资源的互通共享上〔10〕，因此，广东省及广东九市所制定的法律文件也主要是在回应这些诉求。广东省和广东九市涉大湾区的法律文件主要着眼于三大方面:（一）经济发展类，旨在推动粤港澳经济间的更紧密合作；（二）社会服务类，以优化粤港澳人力资源分配和社区资源共享为主旨；（三）司法及争端解决类，以深化粤港澳司法机构间协作和构建争端解决机制为目标（见表二）。 　　［表二：广东省及广东九市法律文件分类统计〔11〕］

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