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台湾要参加国际民航组织有较大难度

http://www.CRNTT.com   2010-09-15 08:18:41

马政府选择国际民航组织作为其争取参加联合国专门机构活动的“突破口”之一，显然是有经过对联合国十五个专门机构的章程及活动方式进行过研究，认为至少可以循台湾以“观察员”身份出席世界卫生大会的方式，参与国际民航组织的年度大会的活动。与此同时，台湾相关研究人员又认为，如同世界卫生组织的基本任务是在于消除社会的疾病根源和提高人类的健康水平，是属于人的基本权利之一一样，世界民航组织的其中一项功能，是保障乘客的生命安全，也是人的最主要基本人权，因而可从“人权普世价值”入手，强调台湾参加的重要性。而且，由于台湾的民航活动主要是对国际航线的经营、开辟，并未受到联合国第二七五八号决议的影响，与台湾建立对飞国际航线关系的国家大多是台湾的“非邦外国”，因而也可就此而提出非联合国会员也应可参加国际民航组织活动，以共同保障民航乘客安全的诉求。正因为如此，“新闻局”昨日在美国及即将在加拿大刊登的广告，主打的就是“台湾可帮助全球航更安全”。平情地说，这个广告的内容，还是具有一定的感染力和说服力的。 　　但是，连台湾地区自己的学者（国立清华大学科技法律研究所副教授黄居正）也认为，国际航空法是与国家主权最密切相关的国际法，各主权国无不视积极参与国际航空法的形式作为确保国家利益的重要手段。台湾方面所苦恼的，是台湾长期以来被排除在国际民航组织及“芝加哥公约规范形成的公共领域之外，不得不以单方的行为、授权机关所为的准外交协议、私文书，或是透过非政府性商业组织间接实践国际航空法，为主权管辖利益的减让或交换。在此情况下，除了在国际法上非常容易造成对国家主权利状益变化效果的“默认”外，还可能会渐渐形成某种具拘束力的国际规则，引发对领土主权管辖作出正式或非正式的减让、退却的联想。这种因无法成为角色扮演者而产生的落差效果，应该不是一再宣称自己是“主权独立国家”的台湾或“中华民国”所欲接受的。因此，马政府将参与国际民航组织的活动作为“突破口”，也含有一种挑战国际公法上的“主权”定位的意味。这与台湾参与世界卫生组织活动的情况，是有着微妙的差异的。 　　实际上，根据一九四四年“芝加哥公约”（“国际民航公约”）建立的国际民航组织（ICAO”），其会员资格在“芝加哥公约”中就有严格的规定：其一是联合国成员国，与联合国有联系的国家，以及在第二次世界大战中保持中立的国家。该类国家只要将对“芝加哥公约”的批准书交存美国之日起三十日后，即可成为会员国（第九十二条）。其二是非上述各国，需经国际民航组织大会“五分之四的票数通过并在大会可能规定的各种条件下”始可加入（第九十三条）。但由于国际民航组织现在的会员国已超过一百六十个，这一规定似乎已丧失了价值。

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