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深圳土地改革的权利细节

http://www.CRNTT.com   2013-01-28 08:59:09

中评社北京1月28日讯／近几年来，深圳在土地改革方面不断探索。新年伊始，深圳市政府出台了关于优化空间资源配置、促进产业转型升级的“1+6”文件，包括一个主文件以及《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》等六个附属文件。1月18日，深圳市政府召开了新闻发布会， 对上述文件的主要精神、基本内容及实施意义进行了解读。 　　上述试行办法规定，原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。即，原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。 　　东方早报发表上海大学法学院教授李凤章文章表示，2012年5月末，深圳启动土地管理制度改革综合试点。如果说，当时强调集体土地权利向国有土地使用权转化，从而实现土地权利的城乡并轨，是迈向土地权利化的大胆突破，那么今次最新动向则是迈向土地资本化、市场化的勇敢探索，其权利细节颇值关注。 　　当深圳将城中村的农民土地，通过补办出让手续并减免绝大部分出让金的方式，转化为国有土地使用时，就克服了农村土地使用权的身份性和转让的限制，将之转化为可依法自由转让的国有土地使用权。但这种权利的内涵为何，此前文件没有规定。 　　文章分析，此次的方案，尽管语言还不准确、不规范，却揭示了该土地使用权的内涵和功能。某种程度上，一个新的权利类型已悄然而生。 　　首先，是处分权能的强化。原集体土地使用权转化而成的国有土地使用权，可依法出让和转让，换句话说，既可将该使用权完全转让给别人，也可为他人设定用益物权，自己保留终极性的剩余权利。而且，由于其出让、转让的是空地，甚至特别强调要土地权利人首先将土地清空，然后才可出让、转让。而一般国有出让土地使用权，则并无再出让之说，其转让也必须满足房屋建设工程完成开发投资总额的25%以上或工业用地必须形成用地条件等条件。二者显然大有不同。 　　其次，其权利也没有期限限制。一般的国有出让土地使用权，根据土地用途不同，有70年、50年、40年的使用权之分。但作为集体土地使用权转化而来的国有出让土地使用权，不论原来的土地是宅基地，还是集体建设用地，都没有期限限制，其转化后也无法在时间上缩减，仍是无限期的。 　　这样，深圳的土地改革，在通过国有化消灭了集体土地所有权，从而将原有集体土地上的权利转化为国有出让土地使用权后，实际上创设了一种新的出让土地使用权的类型，即无期限、可自由转让的土地使用权。该使用权实际已很接近于土地所有权。这一点从深圳土地改革方案对流转方式的表述也可见一斑。 　　按理说，在中国现有的土地权利框架下，所谓“出让”，指的是国家或集体作为所有权人，将使用权出让给使用人，自己保留使用权消灭后的剩余权利。而此次深圳方案对于集体经济组织的继受单位，也承认其可以出让土地使用权。这在逻辑上就很值得思考，因为，若原经济组织的继受单位根据其享有的出让土地使用权，可将之再次出让给第三人，而第三人获得的又被称为土地使用权的话，则前后的土地使用权，肯定是不同的两个权利：前者是母权利，享有所出让的使用权消灭后的剩余权利；而后者是子权利，有一定期限限制。

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