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土地制度改革的路径选择 | |
http://www.CRNTT.com 2013-06-28 08:48:35 |
文章分析,土地高效配置,可包含两层含义:第一是土地配置过程的高效,即很迅速地供应土地;第二是土地配置结果的高效,即得到土地的是最能集约节约使用土地的人。但前者并非后者的充分条件,供地高效不代表会带来利用的高效。不过,地方政府普遍看重的是前者,并假设后者也自然实现。现实中,政府征地确实保证了各种重大工程拿地的速度,但土地利用效率的问题却由此引发。 城镇土地利用效率低下的情况,是因政府征地并垄断供地造成的。除货币过剩引起房价持续上涨进而导致开发商囤地的少量情形外,土地低效使用的情形主要有两种:一是大量工业用地低效浪费,国土部的数据显示,中国城市内工业用地面积占比一般在25%以上,有些甚至超过35%,远高于国外15%的水平,全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6,而发达国家和地区一般在1.0以上;二是公共基础设施用地浪费,各种形象工程用地巨大,宽马路、大广场比比皆是。 工业用地的低效,恰恰就是地方政府垄断土地供应造成的恶果。地方政府以低地价招商引资时往往会称,是要发展产业、解决就业、创造GDP和财政收入而不得已为之。在政绩鼓励下,各地开始比谁的地价低。即使在实施工业用地最低价后,地方政府仍通过各类隐性补贴方式压低地价,恶性竞争以抢夺投资者。但任何低于成本和市场价格的资源供应,必然带来不合理的需求放大和利用效率低下。究其原因,就在于政府不在意土地带来的直接回报,而把土地作为吸引投资的工具。最终得意的是真真假假的企业投资者,因为若能低价获得大面积土地,未来则会有各种方式赚取差价,故也要以投资为诱饵,要地方政府供应更多土地。每年新增建设用地里大约有40%的土地用于工业,就是这种政府与企业相互诱惑、各取所需的表现,其用地效率可想而知。 至于各种作为政绩工程的公共基础设施的建设,只须地方政府主要官员决定,政府投资,政府征地。形象上要做好,自然用地规模不能小,是否实用则另当别论。 可见,土地资源的浪费,更多是地方政府追求政绩所致,不管是招商引资的政绩,还是各类形象工程的政绩。而地方政府恰恰又掌握征地和供地的权力。国土资源部并非不知道这类情况,对此也出台过很多政策,如工业用地要通过招拍挂方式供应,要实现工业用地最低价,要严格遵守工业项目建设用地控制指标,对宽马路大广场也要严禁。可是这种通过外在约束来限制地方政府的方式,收效甚微。 文章称,改革思路并不复杂,让用地者自觉产生用好土地的动力,就是最佳的改革办法。说到底,就是让工业用地按市场价格供应,而不是以政府压低的价格供应。这样,用地者的土地成本大增,就会综合考虑投资预算与未来企业利润问题,自然会减少用地规模,甚至会通过优化流程、综合利用来提高用地效率。这时,成本就内化为其高效利用土地的内在动力。但如果不改变地方政府可低价拿地、垄断供地,且需要去和其他地方比拼业绩等情况,市场价格是无法形成的。要打破这种格局,只有改变当前的征地方式。如果由规划圈内的农民、集体组织或原城市土地使用者来供应土地,则他们只能追求土地收益,而不考虑土地招商带来的好处。这样才能在市场上形成由多元化的供应主体组成的工业用地市场,才能体现出市场价格,倒逼用地者的效率。 |
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