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土地制度改革的路径选择

http://www.CRNTT.com   2013-06-28 08:48:35

文章分析，土地高效配置，可包含两层含义：第一是土地配置过程的高效，即很迅速地供应土地；第二是土地配置结果的高效，即得到土地的是最能集约节约使用土地的人。但前者并非后者的充分条件，供地高效不代表会带来利用的高效。不过，地方政府普遍看重的是前者，并假设后者也自然实现。现实中，政府征地确实保证了各种重大工程拿地的速度，但土地利用效率的问题却由此引发。 　　城镇土地利用效率低下的情况，是因政府征地并垄断供地造成的。除货币过剩引起房价持续上涨进而导致开发商囤地的少量情形外，土地低效使用的情形主要有两种：一是大量工业用地低效浪费，国土部的数据显示，中国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平，全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上；二是公共基础设施用地浪费，各种形象工程用地巨大，宽马路、大广场比比皆是。 　　工业用地的低效，恰恰就是地方政府垄断土地供应造成的恶果。地方政府以低地价招商引资时往往会称，是要发展产业、解决就业、创造GDP和财政收入而不得已为之。在政绩鼓励下，各地开始比谁的地价低。即使在实施工业用地最低价后，地方政府仍通过各类隐性补贴方式压低地价，恶性竞争以抢夺投资者。但任何低于成本和市场价格的资源供应，必然带来不合理的需求放大和利用效率低下。究其原因，就在于政府不在意土地带来的直接回报，而把土地作为吸引投资的工具。最终得意的是真真假假的企业投资者，因为若能低价获得大面积土地，未来则会有各种方式赚取差价，故也要以投资为诱饵，要地方政府供应更多土地。每年新增建设用地里大约有40%的土地用于工业，就是这种政府与企业相互诱惑、各取所需的表现，其用地效率可想而知。 　　至于各种作为政绩工程的公共基础设施的建设，只须地方政府主要官员决定，政府投资，政府征地。形象上要做好，自然用地规模不能小，是否实用则另当别论。 　　可见，土地资源的浪费，更多是地方政府追求政绩所致，不管是招商引资的政绩，还是各类形象工程的政绩。而地方政府恰恰又掌握征地和供地的权力。国土资源部并非不知道这类情况，对此也出台过很多政策，如工业用地要通过招拍挂方式供应，要实现工业用地最低价，要严格遵守工业项目建设用地控制指标，对宽马路大广场也要严禁。可是这种通过外在约束来限制地方政府的方式，收效甚微。 　　文章称，改革思路并不复杂，让用地者自觉产生用好土地的动力，就是最佳的改革办法。说到底，就是让工业用地按市场价格供应，而不是以政府压低的价格供应。这样，用地者的土地成本大增，就会综合考虑投资预算与未来企业利润问题，自然会减少用地规模，甚至会通过优化流程、综合利用来提高用地效率。这时，成本就内化为其高效利用土地的内在动力。但如果不改变地方政府可低价拿地、垄断供地，且需要去和其他地方比拼业绩等情况，市场价格是无法形成的。要打破这种格局，只有改变当前的征地方式。如果由规划圈内的农民、集体组织或原城市土地使用者来供应土地，则他们只能追求土地收益，而不考虑土地招商带来的好处。这样才能在市场上形成由多元化的供应主体组成的工业用地市场，才能体现出市场价格，倒逼用地者的效率。

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