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新型城镇化要摆脱土地制度掣肘

http://www.CRNTT.com   2013-04-24 08:21:31

户籍制度改革有可能成为推进新型城镇化工作的主要抓手 　　中评社北京4月24日讯／据有关部门的人士称，未来中国城镇化发展的主要战略任务，首先要有序推进农业转移人口的市民化，逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，按照分类推进的原则，逐步把符合条件的农民工转为城市居民。全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城镇的限制。 　　上海证券报发表对外经济贸易大学公共管理学院副教授李长安文章表示，这番表态基本上是对今年4月底即将召开的“全国城镇化工作会议”定下了基调，也意味着户籍制度改革有可能成为推进新型城镇化工作的主要抓手。 　　毫无疑问，目前城乡分割的户籍制度，使得进城农民工无法享受到城里人诸多的福利和保障，并大大增加了他们落户城市的成本，并使他们无法真正融入城市。也正因为如此，进城农民工对所在城镇普遍缺乏认同感，由此形成了举世罕见的“候鸟式”就业大军。可见，现行的户籍制度和土地制度一道，已经成为阻碍当前城镇化步伐的两道重要屏障。如果不打通户籍制度和土地制度的“任督二脉”，那么中国新型城镇化的目标就很难实现。 　　文章认为，但如果仅仅局限在户籍制度改革，甚至单纯地认为，仅靠户籍制度改革就能使新型城镇化“毕其功于一役”，那就不仅是对新型城镇化内涵的误解，也会使改革偏离了新型城镇化发展的战略目标。换句话说，如果没有土地制度的改革，或者说不对现行的土地制度进行先期的改革，那么城镇化的推进就会困难重重。 　　之所以这么说，主要的理由是：户籍制度其实并未阻止农村剩余劳动力向城镇的流动。比如中国的城镇化加速是自改革开放伊始就开始了，当时最大的动力是农村劳动生产率的提高以及进城务工条件的放宽。这些年来，尽管管理部门出台了一系列户籍改革的政策和措施，但依然进展不大，城乡分割和地域分割的现状并未有根本改观。不过，严格的户籍制度似乎并未阻止城镇化的进程，农民工进城的规模越来越大，中国城镇化率也稳步提高。有关实证研究也表明，户口并非是影响农民进城最重要的要素。 　　实际上，对广大农民而言，土地才是左右他们城乡之间来回流动、进而影响城镇化进程的真正牵引力。从历史来看，中国现行的土地制度形成于上世纪七十年代末和八十年代初。发轫于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，使农民开始获得了自主经营土地的权利。1986年6月份通过的《土地管理法》, 第一次对农村土地的所有权和使用权作出了具体规定。1998年8月对《土地管理法》作了第二次修订，进一步确立了农村土地所有权和经营权分离的法律地位。 　　随着农村劳动生产率的不断提高，大量的农村剩余劳动力开始涌入城镇务工，于是在广大农村地区普遍出现了土地转包的现象。为了规范土地承包和转包行为，保护土地经营者的利益，2003年新的《农村土地承包法》正式颁布，该法明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。 　　但不论怎样变化，中国的土地制度也只是在使用权或经营权的范围内变化，所有制性质并未发生变化，即农村土地仍然属于集体所有。农民不能私自改变承包土地的用途，也不能在土地上包括自家宅基地上盖房出售。由于土地所有权的缺位，农民更不可能按照市场规则买卖土地。只有当建设需要的时候，必须由政府部门先行征地，进行一级开发后再通过招拍挂出售给开发商。在这个过程中，农民除了能获得一定的拆迁征地补偿金外，基本上与土地市场的高溢价无缘。

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