中评社╱题：“从‘2025工程’看特朗普2.0的南海政策” 作者：马博（南京），南京大学国际关系学院副教授、中国南海研究协同创新中心主任助理；林煜（南京），南京大学国际关系学院研究助理
【摘要】特朗普的第二任期将在“2025工程”战略框架下对南海政策进行重塑，以更具针对性的方式推进对华遏制。相比以往政策，其政府将更加强调军事威慑、外交施压、经济制裁和法律战等多维度手段，以构建系统化的南海战略。通过分析“2025工程”所描绘的政策蓝图，本文梳理特朗普2.0政府在南海及印太地区的政策取向，包括军事部署、盟友合作、法律与经济手段，幷结合其政府近期的政策实践，探讨这些策略可能带来的地缘政治影响。研究发现，特朗普政府会在南海地区推动更强硬的军事存在，深化与印太盟友的协调，同时在法律与舆论战线上加强对华施压。这一政策变化不仅影响中美关系，也将对南海区域安全格局产生深远影响。
引言
特朗普二次执政后，在以国务卿鲁比奥和国家安全顾问沃尔兹为代表的对华强硬派主导下，试图通过综合运用军事威慑、外交施压、经济制裁和法律博弈等手段，在南海地区构建针对中国的战略遏制体系。①例如，沃尔兹主张加大国防开支，增强军事工业基础，以“有效阻止中国对台湾的潜在攻击”，从而明确了对华军事对抗的趋势。鲁比奥则不断推进美国与印太盟友之间的军事和外交合作，幷频繁通过涉华议题立法，力图在法律和舆论战层面削弱中国的国际形象，进而在道义和规则层面塑造针对中国的战略围堵。在此背景下，特朗普政府第二任期的南海政策幷非简单地延续既往政策路线，通过分析保守派智库美国传统基金会提出的“2025工程”（Project2025）战略框架，中方可以窥见未来几年美方在南海上的政策。“2025工程”由传统基金会于2022年提出，旨在通过全面重塑联邦政府的结构和决策流程，以支持特朗普政府更加高效、精准地推进其国内外政策议程，特别是对华政策和印太战略。
本文基于“2025工程”提出的蓝图，系统梳理特朗普第二任期在南海及印太地区的军事、外交、法律与经济政策，结合其政府当前在南海上的具体政策端倪，勾勒出特朗普政府第二任期间的南海政策以及对中国构成的潜在影响。
一、“2025工程”对特朗普政府南海政策的影响
“2025工程”对特朗普南海政策的影响体现在两个层面：
首先，在决策机制层面，“2025工程”明确主张大幅增强总统的行政权力，以降低官僚体系对总统决策的掣肘，从而实现特朗普政府在外交、安全等重要政策领域更为迅速和高效的决策与执行。这种机制变化意味着特朗普政府可以更快速、更灵活地针对中国在南海地区的战略举措做出回应，包括快速推进军事部署、强化航行自由行动等具体措施。
其次，在人事布局与执行层面，“2025工程”强调通过大规模公务员系统改革，确保更多思想上认同特朗普战略主张的人士进入政府关键岗位。这种人事布局策略直接提升了特朗普政府政策实施的一致性与灵活性，但在南海这样复杂且敏感的地区问题上，政策实施者的单一化可能导致特朗普政府在应对具体事务时更倾向于短期目标的实现，而忽略长期战略布局的稳定性和整体性。
从特朗普第二任期执政初期的具体实践看，“2025工程”的战略影响已迅速体现在特朗普政府的一系列政策行动中。特朗普重返白宫首周即签署了53项行政命令，其中超过三分之二的决策直接源自“2025工程”的政策蓝图，包括联邦政府架构调整、边境执法加强以及教育部职能的削弱等，这些举措明确反映了特朗普政府在人事任命与政策实施上的高度一致性。特别是在特朗普政府高级官员的任命中，多名参与“2025工程”政策制定的人士直接进入重要决策岗位，进一步凸显出特朗普政府决策机制的高度统一性和政策执行的坚决性。
可以预见，在“2025工程”整体战略框架指导下，特朗普2.0政府将进一步强化以“美国优先”为核心的战略逻辑，继续采取对华强硬立场，幷在南海地区实施更系统、更具进攻性的政策措施。
二、特朗普2.0南海政策框架
特朗普2.0政府在南海地区的政策布局，是在其第一任期基础上的战略强化与政策调整，体现了美国政府针对中国在印太地区影响力上升而做出的系统性回应。一方面通过强化军事威慑与同盟关系，加强区域内针对中国的军事遏制能力；另一方面则采取外交、经济与法律等多维度手段，全面挤压中国在南海及印太地区的战略空间，进而形成对华的综合竞争态势。具体来看，特朗普2.0政府的南海政策框架将主要集中在以下几个方面：
（一）区域安全合作：强化“小多边”模式
特朗普第一任期内提出的“印太战略”，从本质上体现了一种从传统大规模联盟向“小多边”安全模式转型的战略倾向。“小多边”合作模式更具灵活性与可控性，成本相对较低，战略回报也更为明确。“2025工程”进一步强调了这一战略模式的重要性，明确指出美国应避免陷入东盟等大型多边机制可能产生的决策僵局，转而依靠与少数关键盟国进行灵活高效的战略合作，以更迅速有效地实现美国的战略目标。
特朗普2.0政府正进一步强化已有的美日印澳“四边机制”（Quad）和美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）等“小多边”合作机制。同时，还积极推动新的防务合作模式，特别关注与菲律宾、越南等南海区域关键国家的更深入军事合作。例如，2025年1月，美国国务卿鲁比奥亲自主持召开了由菲律宾、印度尼西亚、越南等东南亚国家参与的“四方安全对话”（Quad）外长会议。会议期间，各方重申了“自由开放的印度-太平洋”的战略目标而幷未提及传统的“东盟中心地位”，这一细节明确显示出特朗普政府有意绕过东盟的多边机制，采取“小多边”或双边形式来加强对华战略合作。
此外，2025年3月，美国还推动菲律宾与加拿大正式达成了新的防务合作协议，两国明确指出该协议将促进两军联合演习以及情报共享，加强应对“中国在南海军事扩张”的能力。同时，美澳日三国也与菲律宾签署了《部队访问协议》，进一步强化了在菲律宾临时军事部署与联合演习的法律框架。
这些具体政策举措和合作安排表明，美国正通过更灵活、更具操作性的“小多边”安全合作模式，稳步强化其在南海地区的军事和战略影响力。通过与菲律宾、越南等关键区域国家的深入合作，美国试图迅速构筑一道针对中国的战略防线，实现更直接有效的战略施压。
（二）航行自由行动：军事与外交幷行
特朗普2.0政府的南海政策延续了第一任期确立的“航行自由行动”（FONOPs）的核心策略，即以常态化军事行动挑战中国在南海的主权声索，力求削弱中国的战略影响力。②特朗普在第一任期内共执行26次FONOPs行动，大幅超出奥巴马时期的行动频率，更重要的是，这些行动已制度化幷常态化，凸显出美国战略意图的明确性和持续性。
在第二个任期中，“航行自由行动”的战略地位进一步得到巩固，幷将更为明显地体现出军事施压与外交策略的双轨幷行特征。首先，从国内政治推动的角度来看，2025年2月，美国国会举行专门听证会，公开批评前拜登政府在南海问题上的所谓“战略软弱”，认为缺乏有效措施维护区域供应链安全及应对中国扩张。③美国参议院军事委员会多名议员明确要求特朗普政府加大在南海的军事行动力度，强化对中国的军事威慑。这种来自国内政治层面的施压，为特朗普政府进一步加强南海军事部署提供了强有力的政治支撑。
其次，美国政府更加积极地联合区域盟国开展多国协同军事演习，通过实际行动推动地区军事联盟合作，幷提升自身的战略威慑能力。2025年2月，美国第七舰队与澳大利亚、日本、菲律宾等国在菲律宾专属经济区（EEZ）举行了多轮大规模联合海上军事演习。美方公开宣称，这些演习旨在提高多国海军在战术、程序和联合行动上的互操作性，实质上则是向中国释放明确信号——美国正通过深化地区军事合作构建针对中国的军事威慑网络。此次联合军演包括联合巡逻、反潜作战、海上监控和情报共享等多个高敏感军事科目，特别是在菲律宾仁爱礁附近海域的军事演习，直接针对中国岛礁主权主张，体现出军事与外交的高度协调与结合。
由此可见，美国的“航行自由行动”幷非简单的军事施压工具，而是以军事行动为基础，配合外交策略与舆论战，构成一整套连贯的对华战略施压体系。通过持续的FONOPs行动，美国不仅力图削弱中国的主权主张，也通过联合军演和外交姿态，确保菲律宾、越南等区域国家进一步融入以美国为核心的战略框架之中。
（三）法律手段：维护美在南海的国际法主张
特朗普2.0政府对南海的法律策略，不仅关注法律本身的作用，更强调将法律议题作为政治博弈与战略施压的重要工具。这一策略与特朗普政府一贯推行的“交易型外交”风格紧密结合，体现为通过炒作特定法律事件，推动南海问题的国际化与法理化，迫使区域国家在中美之间选边站队，从而在国际规则和舆论层面对中国施加更大压力。
特朗普政府的法律战略脉络十分清晰：
首先，“2025工程”明确提出，应加强与菲律宾等南海争端国在法律领域的合作，支持其通过国际法律手段不断挑战中国在南海的主权主张。这一立场延续了特朗普第一任期内对2016年“南海仲裁裁决”的明确支持，2020年美国国务院更公开表态称中国的“九段线”主张“非法”，进一步加大对中国的法理施压力度。
其次，美国政府积极利用国际场合与舆论平台，反复强调所谓“基于规则的国际秩序”，意图将中国定位为破坏国际法治与地区规则的一方，从而削弱中国在国际舆论中的合法性和正当性。④例如，2025年2月，美国驻菲律宾大使在公开场合指责中国在南海地区干扰菲律宾的巡航行动，重申对2016年“南海仲裁案”裁决结果的坚定支持，试图在国际社会强化对中国的负面认知，推动法律与外交政策协调幷行。
第三，美国政府明确以菲律宾等地区国家为法律战略代理人，推动更多的国际仲裁与诉讼行动，以在国际法层面对中国构成持续的战略压力。2025年3月，菲律宾外交部正式推出针对中国的“透明度倡议”，公开宣称中国在南海的行为侵犯了菲律宾的主权利益，幷通过邀请国际媒体参与巡航活动、加强舆论宣传、威胁进一步的国际法律诉讼等方式，多渠道强化对中国的法律和舆论攻势。美国对此公开表示支持，幷在国际平台大力推广该倡议，进一步凸显美国以法律问题为切入口的外交战略。
此外，菲律宾国内政局近期的重要变化也强化了美国法律战的有效性与影响力。2025年3月11日，菲律宾前总统杜特尔特被移交给国际刑事法院（ICC），引发菲律宾国内政治的动荡。这一事件进一步增加了菲律宾政府对美国战略保护的依赖程度，菲律宾当局随之对南海主权声索的立场趋于更加强硬。菲律宾国家安全委员会助理总干事乔纳森·马拉亚（JonathanMalaya）公开表示，“菲律宾不排除针对中国提出新的国际诉讼”，体现出菲律宾在法律领域进一步迎合美国战略需求的意图。
可见，特朗普2.0时期的法律策略不仅仅局限于传统的法律途径，而是法律、舆论与外交三位一体的战略攻势。通过支持菲律宾等区域盟国的法律行动，以及利用国际舆论和法律话语权，美国试图全面削弱中国在南海的国际影响力与法律主张的合法性，这种策略将长期增加南海地区的外交复杂性。
（四）经贸布局：抗衡中国影响力
在“2025工程”中，经贸布局被视作遏制中国最为有效的战略工具之一，其目标在于通过构建“替代性发展模式”，削弱中国“一带一路”倡议对周边国家的经济吸引力，幷以经济“脱钩”和制裁手段削弱中国在全球供应链中的影响力，从而在经济和技术领域全方位遏制中国。
首先，从战略意图来看，特朗普政府试图通过建立多维度、圈层化的经济合作机制，帮助南海周边国家降低对中国经济的依赖。具体而言，美国将积极推动区域国家发展更加多元化的基础设施融资渠道，以取代中国通过“一带一路”提供的经济援助与贷款。⑤这一策略的本质在于阻断中国通过经济手段扩大地区影响力的路径，试图以经济上的“去中国化”间接强化地区国家在地缘政治上对美国的依赖，进而实现美国整体战略目标。⑥
其次，在经济制裁和技术领域，“2025工程”明确指出特朗普政府将持续强化对华经济“脱钩”的力度，尤其针对中国高科技领域的产业竞争。特朗普政府始终将关税视为其经济战略的重要工具。在2025年初，特朗普明确恢复幷扩大了针对价值约3000亿美元中国进口商品的高额关税，理由涉及知识产权保护、贸易不平衡以及毒品芬太尼等多个议题。关税政策的再度强化显示出特朗普政府希望通过关税这一经济手段，全面加大对中国经济施压的决心，幷进一步削弱中国企业在美国市场的竞争优势。
然而，尽管特朗普政府在经济制裁与脱钩领域表现得极为强势，但其在对盟国的承诺上依然保留着浓厚的“交易性外交”色彩。这种交易性在台湾和菲律宾等敏感安全问题上表现得尤为明显。特别是在菲律宾问题上，特朗普曾表现出一种高度功利主义的态度，当前总统杜特尔特曾威胁废除《美菲访问部队协定》时，特朗普则公开表示对此“无所谓”，暴露了美国对盟友承诺的模糊性和条件性。这种不确定性可能在特朗普第二个任期内继续延续，进而为中国提供了在经济和战略布局上反制美国的潜在机会。
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