二、新一轮“宪改”的背景与推力
尽管台湾的“修宪”因高门槛而被束之高阁，但社会各界对“修宪”的呼声并没有停止。2014年3月太阳花学运后，各公民团体和民进党开始呼吁重启“宪改”，进行第八次“修宪”。2015年3月26日，“立法院”成立“修宪委员会”并首次开会，三名国民党“立委”和两名民进党“立委”共同担任“召集委员”，两党“立委”都争相提出自己的“修宪”方案。2015年5月初，两党为了赶在2016年“大选”时表决“修宪”草案，匆忙抛出各自的“修宪案”，国民党的“修宪案”被称为“3合1加1”，包含18岁选举权、不在籍投票、3%政党票门槛和“阁揆”同意权四项议题，并要求前三者一起讨论一起通过；民进党的“修宪案”被称为“4加1”，包含18岁选举权、降低“修宪”门槛、废除“两院”、公民社会权利“入宪”和3%政党票门槛五项议题。然而，由于民进党不答应国民党“包裹表决”的要求，而国民党也反对先通过具有共识的18岁选举权和3%政党票门槛，“立法院党团”就“修宪”问题而展开的协商于2015年6月16日破局。〔3〕
由上述回顾可知，蔡英文于2017年9月24日宣布重启“宪改”并非一时兴起，而是有其深刻的前期背景和酝酿基础。概括起来，新一轮“宪改”之所以被再次提上日程，主要是因为以下推力：
（一）政制协调运作的内在需要
前一轮“宪改”是一项“未竟工程”，但国、民两党为了维护两党的既得利益，联手将“修宪门槛”提升到难以跨越的高度，使台湾“宪改”匆匆收场，这给其“宪政体制”留下了很多制度缺陷。十余年来，这些制度缺陷在运行中暴露得越来越明显。
1、“总统”权责不符。前轮“宪改”后，“总统”的权力不断扩增，而“宪法”所规定的义务与责任却比以前更弱。特别是“国民大会”消亡后，“总统”失去了原有的负责对象。因“立法院”只是“治权”机关，所以不够格成为“总统”的负责对象。按照现行“宪法”增修条文，“总统”除了象征性地向“立法院”提出“国情报告”外，几乎没有任何其他直接责任义务。这不能不说是台湾地区“宪政体制”的严重缺憾。〔4〕
2、对“立法院”的权力膨胀缺乏相应的制衡。七次“修宪”下来，“立法院”接收了“国民大会”、“监察院”的诸多职权。除了“行政院长”呈请解散“立法院”外，“立法院”几乎不受其他制约。虽然“宪法”规定，“立法院”可对“行政院长”提出不信任案，而“行政院长”亦可提请“总统”解散“立法院”，并立即进行改选，但若是“立法院”存心刁难“总统”及“行政院长”，那么只要完全按照自己的意志立法、通过预算，而不动用不信任案，则“总统”和“行政院长”就完全拿“立法院”没有办法。〔5〕
3、“总统”、“行政院长”与“立法院”之三角关系错综复杂。既然“行政院长”由“总统”直接任命，那么“行政院长”势必成为“总统”的执行长；同时“宪法”规定“行政院”对“立法院”负责。于是一个两难的问题就出现了：在现实政治中，“行政院”究竟应向“宪法”直接规定的“立法院”负责，还是应向具有人事任命权的“总统”负责？有时难免会出现冲突，这也为台湾地区出现“宪政危机”埋下了隐患。〔6〕
4、形式上的“双首长制”与实质上的“总统制”之间的矛盾。七次“修宪”后，台湾地区的政权组织形式，虽名为“双首长制”，但事实上却以“总统”为权力运作的核心。从政体理论来看，台湾地区的现行政权组织形式既不是“半总统制”，也非“总统制”，而是介于总统制与半总统制之间的“独特体制”，兼具“总统制”和“半总统制”的双重特点。但这种体制又不是处于“总统制”与“半总统制”的中间地带，而是偏向于或接近于“总统制”的一边。〔7〕所以，台湾地区的政体出现了形式与实质的冲突。
5、缺乏政治僵局的化解机制。七次“修宪”后，台湾地区立法与行政之间的关系一旦陷入政治僵局，则缺乏化解机制。因为“总统”没有主动解散“立法院”的权力，只有被动解散权，即只有当“立法院”进行“倒阁”时，“总统”才能解散“立法院”。在该制度设计下，化解僵局的主动权掌握在“立法院”手中，若“立法院”不愿“倒阁”，而是采行其他方式（如杯葛法案或通过让“行政院”难以施行的法案）来制裁“行政院”，而“总统”又无法即时解散“立法院”，则僵局只能一直持续，直至下一届“总统”或“立法院”改选（而且前提是在下届选举中同一阵营掌握“总统”大权和“立法院”多数席位，否则，僵局还会持续）。〔8〕
以上表明，目前台湾地区的“宪政体制”不仅存在着许多制度面和非制度面的冲突，而且还存在着大量失范之处，这严重影响了台湾政治体制的良性运作，亟待通过后续“修宪”加以完善。
（二）蔡英文的连任需求和“台独”情怀
首先，“宪改”议题向来是民进党操弄民意、吸引选票的“法宝”。自2016年5月20日上台以来，蔡英文拒不接受“九二共识”，导致两岸关系陷入僵局；同时岛内政绩平平，且无法打马英九时期的“国际活动空间牌”。然而，2018年和2020年选举在即，为了转移矛盾、获得连任，蔡英文急需通过重启尘封了十余年的“宪改”工程来寻找摆脱当前困境的突破口。其次，“宪改”的一些具体内容也对民进党非常有利。例如，两党均要求将选举投票年龄降至18岁，而这可使民进党获得更多的票源。据估算，倘若把选举权人年龄从20岁降低到18岁，可以扩大年轻选民近60万。这部分年轻选民，因受到李登辉、陈水扁时期的“台独”教化，对一个中国的认同度比较低，这对民进党的参选十分有利。另外，“宪改”也与蔡英文个人的政治理念相契合。蔡英文作为理念型“台独”主义者，能从法理上实现“台湾独立”是其梦寐以求的夙愿，只是碍于大陆的威慑，不敢“越雷池”而已。因此，蔡英文在主政期间，会抓住一切机会，把“法理台独”所需要的一切基础工程都铺设好，等待“东风”、伺机而动。
（三）岛内民众的期待与支持
“宪改”除了顺应台湾地区政制协调运作的内在需要并符合蔡英文连任的策略需求外，也具有一定的民意基础，在民间的呼声一直很高。尤其公民团体和年轻人非常支持“修宪”，且在降低门槛、扩大参与和“台湾主体性”等问题上与民进党一拍即合，成为民进党重启“宪改”的强大助力。台湾《美丽岛电子报》新近民调资料显示，近64%的民众赞成“宪改”，不赞成者不足10%，其中，泛绿选民赞成的比例高达84%。〔9〕台湾世代智库于2017年10月16日公布的民调资料显示，就“宪改”赞同度而言，认为需要进行“宪改”者，赞成比例达56%，其中，选择非常赞成的民众占25.4%，选择有点赞成的民众占30.6%。就不同政党支持者而言，时代力量支持者赞成“宪改”的比例最高，高达84.6%；其次是民进党支持者，赞成“宪改”的比例达到79.9%；国、亲两党支持者的赞成比例虽未过半，但赞成与不赞成的差别也并不显着，国民党支持者赞成与不赞成的比例分别是33.5%和47.5%，亲民党支持者赞成与不赞成的比例分别是41.9%和49.5%。就不同“宪改”议题而言，人权写入“宪法”条文议题获得69.8%的民众赞成，不赞成者仅17.3%；“立法委员”选制朝着“票票等值”方向修正议题获得72.0%的民众赞成，不赞成者仅17.8%；〔10〕另外，台湾联合报所做的民调资料显示，推动“不在籍投票”的“宪改”议题具有较高的社会共识度，赞成者占67%，反对者占29%。〔11〕可以说，至少在这三项议题上岛内民众已经达成了相当程度的共识。民众的期待与支持是国、民两党积极推动“宪改”的重要社会基础，为了打造自己民意代言人的形象，早在上台前蔡英文已经明确表示，支持公民团体提出的“自下而上、全面宪改、降低门槛、两步到位”的“宪改”诉求，并在“修宪”过程中支持公民团体和小党的参与，以政府的力量举办“自下而上”的“公民宪政会议”。〔12〕
三、新一轮“宪改”重启的可能性分析
尽管国、民两大政党在重启“宪改”问题上还存在着诸多分歧，但在笔者看来，新一轮“宪改”最终能够得以顺利启动的可能性仍然较大，这主要是受到以下三重作用力的结果：
（一）民进党会富有策略地推动
民进党在“修宪”问题上会讲求一套策略，不会不管不顾地蛮干。根据蔡英文所释放出来的资讯，基本可以推断出其“宪改”的可能策略。⑴一般而言，改革意味着有破有立，必然会触动一部分人的利益，所以蔡英文当局会选择那些只增加部分人利益而几乎不损害人利益的内政议题（如下调选举权年龄至18岁、降低政党票分配门槛至3%等）作为“修宪”的切入口，以便最大限度地凝聚共识，减少重启“修宪”的阻力，可谓精心设计之举。⑵新一轮“宪改”必然需要付诸公投，而公投的成本很高、耗时很长，组织一次并非易事。为了节省公投成本，也便于顺利推动，蔡英文很可能会采取陈水扁时期“公投绑选举”的做法。⑶坚持分阶段“修宪”。在先期阶段先努力实现“程式修宪”，待“修宪”程式“解套”后再进行后续阶段的“实质修宪”；在“实质修宪”部分也会坚持先易后难、分步推进的策略。不难想像，若蔡英文先以降低“修宪”门槛、奠定“修宪”基础为目标，再搭配“降低政党票分配门槛”、“降低选举权年龄”等各方认同度较高的议题，最后再集中突破共识较小的“修宪”议题，那么“宪改”的成功机率就会提高很多。〔13〕
在此特别强调的是，民进党在重启新一轮“修宪”中所抛出的议题及其吸引的民众支持度与以前有很大不同。陈水扁主政后期推动的“修宪”议题属于“法理台独”，触及两岸关系的敏感神经，一来大陆会竭力干预和阻止;二来美国害怕被“台独”拖下水而坚决反对;三来国民党竭力牵制;四来大部分台湾民众也因担心两岸军事冲突而加以反对。而此次“修宪”却不同，民进党首先抛出来的是内政议题，并不直接涉及两岸关系，且是给民众权益做加法，容易得到台湾民众（尤其年轻人）的支持，因此，国民党很难公开反对，大陆也不便公开干预，美国似乎也不好插手。在这种背景下，能够重新开机“修宪”工程的概率就会大增。
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