“监察院”性质和职权的模糊性致使其饱受争议，故在历次“修宪”过程中，民进党总是极力呼吁废除“监察院”，将其职权归并到“立法院”，主要理由如下：
第一，“监察院”的最重要职权弹劾权本应属于“立法院”。弹劾权在西方政治传统中，只是议会职权的一部分，而且由具民意基础的议会议员来行使。然而，孙中山的“五权宪法”学说却把弹劾权从立法权中独立出来，这种做法有两个谬误：其一，孙中山先生的初衷是为了防止国会议员忙于弹劾行政、司法官员而荒于其立法职责，但这种担忧其实并不符合事实。以美国为例，开国迄今仅弹劾15人，并未出现国会议员忙于弹劾而荒废立法的情形。其二，孙中山先生强调监察、弹劾制度的另一个原因是希望沿袭中国古代制度精华，即自汉唐三司三省制度以来的文官监察传统。然而，中国古代的御史制度属于皇权体系下的权力分化平衡之术，与欧美三权分立体制下的现代权力制衡精神不可同日而语。〔17〕
第二，“监察院”对调查权的垄断限制了“立法院”的职权行使。根据台湾“司法院”释字第325号解释文，调查权专属“监察院”，“立法院”仅拥有调阅权；但经过“宪法”增修条文却又规定“立法院”拥有弹劾“总统”、“副总统”的提案权，这使得“弹劾权”与“调查权”割裂，影响“立法院”对事实真相的瞭解，进而降低其判定“总统”、“副总统”违法失职行为的准确性。按照逻辑推导，调查权是弹劾权的运行前提，缺乏充分调查的弹劾是缺乏根基的，因此将监察权归并入“立法院”可一并解决调查权的归属问题。〔18〕
第三，“监察院”的部分权力已被转至“司法院”和“立法院”。虽然按照现代分权理论，“监察院”拥有了许多原本不属于自身的权力，但与此同时，其部分法定权力却又被剥离出来移交给了“司法院”和“立法院”。就对普通官员的弹劾权和纠举权而言，“监察院”虽可提出弹劾案和纠举案，但均须送“司法院”公务员惩戒委员会做最后的审议定案，这种特殊制度设计意味着“监察院”只有弹劾纠举的建议权，而没有决定权，致使监察权沦为司法权的工具。就对“总统”、“副总统”的弹劾权而言，历经七次“修宪”后，“监察院”对“总统”、“副总统”的弹劾提案权已经划归“立法院”，这使得监察权的功能更加弱化。此外，虽然“宪法”及相关法律规定行政机关必须在两个月内对“监察院”的纠举有所答覆并改善，但却并未规定当行政机关未能改善时的后续处理方法，这既是过去“监察院”在行使纠正权时，曾经发生过连续对同一机关纠正多次的情况的主因，也是“监察院”权力不足的重要表现。
第四，“监察院”在法定权力之外的政治权威衰弱。“监察院”的重要职能是弹劾，而弹劾制度是民意机关代表人民对于违法或失职的高级官员实施“民主的罢免”，“以济司法之穷，而达成民主法治之目的”的制度。一旦弹劾案成立，官员必须去职，因此，不论从理由、程序还是结果来看，弹劾制度均仍具有高度政治性，为达成法定效果，“监察院”必须掌握强大的政治力量。1993年“修宪”前，“监察院”尚具有“国会”性质，政治力量的行使尚有可能；然而1993年“修宪”后，“监察院”已不再具有“国会”性质，政治威慑力已不复可期，因此，难以满足民众对于“民主的罢免”和“反贪腐”的期待。
第五，“监察院”与公务员惩戒委员会的权责划分不清。英美法系地区重在对政策本身的责任追究，而对事务官政策执行责任的追究并非监察机关工作的重点。至于大陆法系地区，监察人员对违法失职的公务员追究责任时，则通知该公务员的部门首长，由该部门首长决定如何惩戒，至于惩戒程序及其结果，当然仍在监察范围之内。然而，台湾地区却以“监察院”的弹劾作为惩戒的发动机关，以“司法院”下设的公务员惩戒委员会为惩戒机关兼惩戒救济机关，这就导致了惩戒机构的权责不清，且违背了“有任命权者有惩戒权”的政治实践通例。该制度设计存在的重大瑕疵是，由“监察院”弹劾、公务员惩戒委员会惩戒，容易造成“无任命权者有免职权”的怪异现象。〔19〕
当然，也有部分学者反对将监察权归并入“立法院”，此处简单列举几个代表性理由如下：其一，监察业务、审计业务均应具有相对的独立性，只有这样才能让受冤屈的民众有申诉的渠道，同时因有独立审计单位，公务人员使用公款才能被有效地监督。倘若将监察权并入“立法院”，则很容易使之成为立法权的附带权力而被忽略，而且容易放任“立法委员”本身的重大行为缺失，或充耳不闻，或仅以内部警告了结，从而加剧民众的挫折感、失落感或无力感。〔20〕其二，现行“宪法”中，“监察院”不仅超乎党派，而且既非立法者也非执行者，这种独立的第三者角色可以有效降低行政与立法之间的冲突，为其提供缓冲机制。其三，除调查、弹劾与纠举外，“监察院”还负责受理重要公职人员财产的申报，该项职能倚重“监察院”的独立性而存在。以上职能相辅相成，已建构成完整的廉政体系，不宜再行切割与矮化。其四，“监察院”现为“国际监察组织”成员之一，环视117个设置监察制度的成员单位，其监察机关名称、监察委员产生资格标准、职权行使方式各有所异，规格建制亦不尽相同，然而共同之处是均不受其他机关干涉。台湾独立设置“监察院”的做法，已获得了国际社会的广泛认同与赞赏，不宜再改弦更张。〔21〕
除此之外，也有台湾学者运用理性选择理论，通过成本利益分析以及利害关系人对于人民陈情成本的心理分析，来论证台湾监察制度存在的价值和必要，但对未来究竟该继续维持现行“监察院”体制，还是改行欧洲大部分国家的国会监察使制度，尚持不确定态度。〔22〕
三、“两院”改革走向的预判：时程与方式
（一）“两院”议题改革的时程预判
民进党在“修宪”问题上向来讲求策略，不会不管不顾地蛮干，其首要目标是把“修宪”门槛率先降下来，然后再进行相关议题的“修宪”。从策略上说，蔡当局一开始可能会选择那些只增加部分人利益而几乎不损害人利益的内政议题（如下调选举权年龄至18岁、降低政党票分配门槛至3%等）作为“修宪”的切入口，以便最大限度地凝聚共识，减少重启“修宪”的阻力。另外，蔡当局也会坚持分阶段“修宪”的策略。在先期阶段先努力实现“程序修宪”，待“修宪”程序“解套”后再进行后续阶段的“实质修宪”；在“实质修宪”部分也会坚持先易后难、分步推进的策略。按照蔡英文先前的声称，其关于“宪改”的步骤和策略是“两阶段修宪”：第一阶段先降低投票年龄为十八岁、降低“立法院”不分区“立委”选举政党门槛至3%、降低“修宪”门槛，以及废除考试、监察“两院”等，第二阶段则扩展至公民“修宪”创制权和“立委”选举联立制等议题。不难看出，若蔡英文先以降低“修宪”门槛、奠定“修宪”基础为目标，再搭配“降低政党票分配门槛”、“降低选举权年龄”等各方认同度较高的议题，最后再集中突破共识较小的“修宪”议题，那么“宪改”的成功机率就会提高很多。〔23〕
假如蔡当局果真沿循上述路线和策略推进“宪改”的话，那么，在“宪改”的时程安排上，改“五院”为“三院”的“宪改”议题就可能会排在很靠前的位置。需要指出的是，有大陆学者研判，废除“两院”的“修宪”，虽然表面上没有直接涉及两岸关系的字眼，但却是隐性“修宪台独”行为。在两岸对抗不断加剧的情势下，蔡当局不大可能一开始就触碰这类议题。俟其政权稳固、条件成熟时，再进行废除“两院”议题的“修宪”。笔者不赞同这种研判，认为这一研判有其局限性，是典型的以大陆思维去分析岛内问题。站在台湾当局的角度看，废除“两院”并非被很多台湾民众认定为搞“台独”，而是内部“宪政”建设问题，他们主张废除“两院”是因为其开支巨大且政绩不彰，如同民进党“立委”姚文智、陈其迈抨击“监察院”时所指出，“监察院”每年预算七亿余元，平均每一弹劾案花费高达2246万余元。〔24〕更重要的是，废除“两院”在岛内有相当的民意支持度，且国、民两党也存在一定共识。所以，不存在蔡当局觉得这属于“修宪台独”而不敢触碰的问题。笔者认为，废除“两院”应是蔡当局在未来第一阶段“修宪”时力推的议题，但蔡当局也非常清楚：大陆会坚决反对，国民党（备注：国民党的主流方案是精简“两院”）也不会全力支持，所以尽管在第一阶段力推，但未必能推动成功。即便如此，也会坚持，因为从策略上讲，这是民进党增加谈判筹码的好机会，所以民进党很可能会在第一阶段就力推这一议题。
需要指出的是，蔡英文于2017年9月再度抛出新一轮“宪改”主张后，迄今没有推动“宪改”议题。笔者认为，她没有推动并非意味着放弃了推动“宪改”，只是由于背后复杂的原因使其暂时淡化或搁置“宪改”问题。从2017年蔡英文的申明来看，其废除考试和监察“两院”的立场不会轻易改变。对此，大陆要有清醒的认知，切不可抱有幻想。
（二）废除“两院”的两种可能方式
1、直接废除
关于直接废除“两院”后的机构整合与权力安排，主要有以下两种代表性方案：（1）将“考试院”业务并入“行政院”，“立法院”则可考虑设委员会处理“监察院”移转的业务。具体言之，“考试院”被废除后，其目前拥有的三大业务（包括考试、铨叙与退抚基金的管理）归并到“行政院”。至于“监察院”的业务归并问题，因权力性质而使其与“考试院”业务归并有所不同，如何操作尚需进一步讨论。〔25〕有学者主张，将“监察院”的全部业务并入“立法院”，使得“立法院”如同西方国会一样获得完整的弹劾权、调查权、预算审核权等权力，成为名副其实的“单一国会”。对此，“立法院”持欢迎态度，因为它已意识到，倘若要有效行使监督权力，拥有议会调查权和弹劾权具有十分的必要性。为此，“立法院”不断援引国外法学理论来论证扩权的合理性。〔26〕也有学者主张，将“监察院”重新定位为“立法院”下辖的“国会监察使”组织，协助立法权监督行政权。还有学者认为，“监察院”被废除后，其公务人员财产申报业务，具体要归并到哪个部门，需要进一步论证和讨论。〔27〕（2）废除后，在“总统府”下设立“中央考试委员会”和“中央监察委员会”。既然是“总统府”下辖的机构，其规模不可能很大。有学者建议，“中央考试委员会”可设委员11人，其中1人为首席委员；“中央监察委员会”可设委员11人，其中1人为首席委员。 〔28〕当然，对于所设立委员的具体人数，不同学者也有不同建议，除了11人之外，也有的主张9人，还有的主张3人，等等。究竟多少委员最合适，届时需要科学论证。另外，原来“考试院”下铨叙部的业务归并到“行政院”人事总局，原来“监察院”下审计部的业务归并到“行政院”主计总局。值得注意的是，以上方案均需通过“修宪”来实现，因此操作难度系数相对较大。
|
