首先，在“九二共识”问题上提出替代概念语词。民进党最初先认为“九二共识”是虚构不存在，后认为“九二共识”不是“唯一选项”，不要用“九二共识”标签化两岸关系。蔡英文提出许多替代概念语词，包括“九二历史事实”、“九二会谈精神”、“九二共同认知”、“九二会谈事实”。“九二共识”甫提出时，大陆当局并非立即接受，2002年始有善意回应，2005年国共论坛确立共识，2008年马执政后两岸当局确立此为共同政治基础。“国共共识”变成“两岸共识”尚需要八年，欠缺互信的民共关系恐需更多耐心协商沟通。
其次，处理两岸关系回归宪法、宪政体制及法律。《中华民国宪法》预设国家统一目标，宪法增修条文前言揭示“因应国家统一前之需要”预设“终极统一目标”。蔡总统提出依据“中华民国宪政体制”，及依循《中华民国宪法》、《两岸人民关系条例》处理两岸事务。这在政治隐喻上已可说明具有“宪法一中”、“一国两区”、“两岸一国”意涵，但蔡又欲言又止欠缺清晰表述。蔡排除党籍立委废除“因应国家统一前之需要”提案，避免冲击“宪政体制”运作。陆委会主委陈明通提出“九二共识”是“宁巧勿拙”，主张应回到宪法及法律规范。从宪法来应对“九二共识”，符合宪政主义、依宪治国精神。
再者，没有宣布独立、变更国号之必要。民进党原本主张公投建国，现则承认中华民国，党内仍有《公投台独党纲》、《台湾前途决议文》、《正常国家决议文》，实际上对两岸政策产生现实指导作用是《台湾前途决议文》。若要求民进党一步到位冻独，回到“九二共识”有其困难；然民进党并不会办理公投台独、宣布独立、变更国号。尽管未能将“维持现状”纳入党纲或新决议文，但也极力排除激进派提出“撤废中华民国”提案，并未完全受其裹胁。即令党内台独联盟、正国会连线参与喜乐岛独派联盟，倡议“独立公投”，仍宣称无独立公投、宣布独立之必要性。
最后，在法律上排除“两国论”设计。未执政前宣称“两国论”，必须融入《两岸协议监督条例》及《公民投票法》。但执政后去除“两国论”融入前述法律制定与修正。同时，透过陆委会主委张小月提出“两岸协议不是国际协定”、外交部长李大维提出“两岸关系不是外交关系”。即使赖清德就任行政院长论及自己是务实台独工作者，仍宣称没有必要宣布独立及变更国号，也未重申就任前“两岸关系就是国际关系”定位。蔡当局并未将两岸关系定位为“国与国关系”，而是倾向负面表述的“非国与国关系”定位。
从四点检视蔡大陆政策确实在某种程度上“谨慎自持”，相对扁颇具战略定力。但对大陆当局来说，则是有善意但未达标、是未完成答卷，尤其采行被质疑为“去中国化”的文化台独措施，导致政策善意与效果相互抵消。既宣称遵循宪法、关系条例，且依据《台湾前途决议文》变动独立现状、建立新关系需要公投，实际上并无“公投独立”之必要，两岸终局安排应奠立在和平基础与民主程序决定。
2、地方选举台独激进路线抬头
自蔡英文执政后，由于两岸当局欠缺共同政治基础“九二共识”，导致停止外交休兵发生断交国四国、无法参与重要国际组织；军事演习军机军舰绕岛巡航频率增加，两岸关系倒退，蔡英文有“力抗中国压力之说”、“绝不再退让”、多次直称“中国”、批评“蛮横粗暴的改变现状”，提出“呼吁国际社会制约中国的扩张”，看来强硬路线有抬头之现象。台北市在民进党确定自行提名后，形式上呈现第三势力白色力量、绿、蓝三足鼎立态势；然实质上，普遍民调显示姚文智的支持度大大落后于柯、丁两人，呈现失衡不等边三角竞争关系。姚之选战策略上有意将柯丁在两岸政策上捆绑一起，在选举市场上制造鲜明蓝绿政治界线，将柯驱赶至蓝营并边缘化之，从社会观感上模糊化柯丁界线。民进党候选人背负蔡总统整体施政不佳、民意支持度仅三成包袱，若台北市选举仍停留在“蓝绿基本盘”的战略构想及布局，如此“民进党选情凶险的，就不只是台北市而已”。
首先，有关台北市长选举与地方治理，拉拔至高阶政治独立建国目标宣扬，这不仅违背民进党主流思维与现行“维持现状”主张，也会影响中间选民投票取向，进而波及民进党地方大选选情。尽管蓝绿政治格局仍维持，但中间选民及第三势力在台北市的比例更为明显，姚文智之选举战略被视为只能巩固基本票源，无法开拓中间选民。从台北市选情及选民结构分配来说，过于意识形态对立，过于深绿独立建国目标，也会吓走淡绿“维持现状”主张，无助于选票极大化目标之获致。姚文智曾在举办“首都大步走，国家向前行”政策理念宣扬会中，抨击台北市长柯文哲的“两岸一家亲”言论，提出投给柯文哲等同于投给国民党市长参选人丁守中的说法。造势现场不仅插满旗帜宣扬“独立建国”、“台湾台北”理念；同时总统府秘书长陈菊担纲压轴演说，提出“九二无共识”。原本单纯地方选举与治理，实质上已质变为高阶且敏感统独政治议题攻防战。
其次，主张“独立建国”声浪高于“维持现状”主张，易被解读为高举统独议题独立公投，姚之选票过度集中于深绿背景选民，欠缺来自年轻人与妇女的支持。造势场合充斥“独立建国”、“国家首都”、“台湾人不是中国人”、“台湾中国、一边一国”；“建立台湾新宪法、建立独立新国家”等等诉求。陈菊在为姚文智站台时提出“九二无共识”，宣称蔡总统坚持“九二无共识”，一定要用自由民主方式，确保台湾能够多元发展。这是将“首都选举”转移至“国政辩论”层次，从地方治理议题，上升到敏感“统独抉择”与国族认同议题。这易被解读为蔡总统“维持现状”主张预备要松动，一旦大陆当局完全认定蔡英文与激进台独基本教义派汇合，甚至受其完全绑架，或认定蔡英文就是台独基本教义派，势必再强化军事威慑与外交压制。
最后，选战策略上仍应回归城市治理、民生议题及基础设施、教育文化社会福利、跨域治理议题。姚文智相关政策提出主要是集中于津贴、补助，大多属于扩大财政支出；但对城市愿景、目标、面貌形塑与治理能力，似乎着墨不多、付之阙如。且更严重的是，民进党在台北市长选举不仅是无法突显城市治理能力而已；反在政治光谱上，沦为最激进追求法理独立路线总代表。这反而促成柯P两岸路线，成为最倾向中间温和路线，发挥选票极大化效应。激进路线巩固票源或许有余，但开拓中间选民则明显不足。诚然，一旦白色力量扩散也冲击新北市苏贞昌选情，未来蔡英文政府施政恐陷入“孤岛效应”与波及2020年总统大选。
五、寻求国统纲领与台湾前途决议文辩证统一关系
近日聚集159个政党的全民幸福政党大联盟，呼吁恢复《国家统一纲领》，并认为两岸和平统一程序已打开，应藉由公投民主程序引导国家和平统一。联电荣誉董事长曹兴诚倡议，民进党《台湾前途决议文》并没有排除“统一选项”。同时喜乐岛联盟倡议“独立公投”，一时之间台湾社会统独争议纷扰。执政的民进党宣称中华民国是主权独立国家，实无“独立公投”之必要性。确实以往的民进党领导精英曾言“统一是不可排除选项”或“统一不是唯一选项”，只有在变动“独立现状”及“建立两岸新关系”时，需要采行公民投票。
首先，李登辉执政期间制定国统会及国统纲领，由于预设国家统一终极目标，也激起民进党成立台湾主权独立委员会及通过《公投台独党纲》。制定国统党纲及台独党纲时国际环境正处于东欧政权垮台、六四天安门事件、德国统一及苏联解体之际，而台湾内部则是国民党威权政体快速转型、公民社会及反对势力兴起。国统纲领倡议两岸统一首应尊重台湾民众“权益”，当时是否使用“意愿”具高度争论，深恐陷入“人民自决论”陷阱。台独党纲倡议公投程序独立建国，若要和平统一其程序为何？任何单一政党、国会、领导人协议即可乎？和平方式统一是否涉及“人民意愿”呢？
其次，独立公投并非党内主流意见。民进党通过《台湾前途决议文》，承认依据宪法以中华民国为台湾的国号，这份决议文跳脱1991年通过《公投台独党纲》所宣称依据公投程序建立“台湾共和国”。前者认为台湾已经独立、是主权独立国家、强调中华民国与台湾的共融性，后者认为台湾并未独立、尚非主权独立国家、中华民国是外来政府。根据“后法优于前法”准则，《台湾前途决议文》效力高于《公投台独党纲》，因为决议文为2000年陈水扁取得政权奠立了重要基础，此后决议文成为民进党处理两岸关系最高指导原则。民进党既然认定现状已经是主权独立国家，便无需再以公投方式独立建国。虽宣称台湾人民有未来的选择权，但也宣称没有宣布台湾独立、变更国号的必要。
复次，变更独立现状需要公投。《台湾前途决议文》宣称，台湾事实上已成为一个主权独立的民主国家，“其主权领域仅及于台澎金马与其附属岛屿”。台湾“固然依目前宪法称为中华民国，但与中华人民共和国互不隶属，既是历史事实，也是现实状态”；该决议文主张“任何有关独立现状的更动”都须经由公民投票的方式决定。此决议文仅处理中华民国与台澎金马关系，但并未说明两岸主权及领土是否具高度重迭性。这其实已具《统一公投纲领》性质，排除维持现状、宣布独立需要公投，最后唯一的选项即是变更现状走向统一需要公投。
统一是目标但必须有民主程序之设计。若国统纲领修正统一时机与方式首重台湾民众“权益”改为“意愿”；而《台湾前途决议文》有关中华民国主权所及领域局限在台澎金马，修订为“治权”或“有效统治”。这需要极大政治折冲、妥协与共识，这样修正内容必须组成跨党派小组会议。对国民党而论，既符合民主化台湾社会对公民投票认同，将既往“台独公投”转向“统一公投”。对民进党而言，中华民国主权与领土及于大陆，两岸在主权与领土的重迭性，这个中华民国就不再是纯粹“台湾之国”而已。对大陆当局而言，符合《反分裂国家法》和平方式统一、对台政策“寄希望于台湾当局、更寄希望于台湾人民”；统一非单纯主权与领土再造，而是命运与共、心灵相契。
再者，架构循序渐进统一程序及架构两岸统一协商机构。统一是渐进主义过程。大陆领导人曾论及统一不能无限期拖延下去，且各界对统一时间表多所议论。除非台独冲击整个大陆国家的国际及国家发展战略，严重违反大陆对台政策的底线，否则“武统”并非是对台政策主旋律。大陆当局对台政策强调“压制”与“怀柔”两手策略，其实也产生寒蝉效应及磁吸效应。虽揭橥和平发展到和平统一目标，但民主程序性架构付之阙如。《国家统一纲领》可说是战略性文件，不仅利于建立和平稳定的关系，亦可扩展台湾国际生存空间，强调两岸统一在于谋求国家富强与中华民族长远的发展，建立在自由民主均富的中国。这与习近平强调两个一百年，谋求国家统一与民族伟大复兴的“中国梦”一致。
国统纲领强调“大陆与台湾均是中国的领土”；“中国的统一，其时机与方式，首应尊重台湾地区人民的权益并维护其安全与福祉”。强调“一中原则”、“一国两区”的两岸关系性质，对统一进程具有阶段性规划，强调统一与民族发展、文化复兴有关，最重要的是，两岸统一的时机与方式，首应尊重台湾民众的“权益”。如果统一是必然，且是唯一或不可排除的选项，该纲领已经抛出“人民意愿”是重要依据。民进党曾强调，变更独立现状及建立特殊关系，始需要公投决定。无论是国统纲领或《台湾前途决议文》皆可进一步架构民主程序处理两岸统一，故统一的和平民主精神实已蕴含其中。
最后，恢复国统纲领实施弹性化两岸政策。台湾当局强化两岸政策积极作为，化被动为主动。国统纲领已被冻结，那么《公投台独党纲》理应也该冻结，藉此释放政治善意，然民进党连蔡英文提出“维持现状”主张，皆难以放入新决议文，显见民进党的两岸政策在政党层次难以实质转型。民进党当局目前的两岸政策采取管制性及反制政策作为，反凸显治理能力不足。台湾当局若是恢复国统纲领，即可强化大陆政策工具弹性。大陆方面曾批判国统纲领为国家“不统一”纲领。历经威权政体转型民主化后，台湾当局反而丧失国家统一目标愿景，欠缺积极主动国家战略。
台湾当局若能在政府层面重提跨党派会议，共同商议国统纲领实施或与时俱进重新修订之，两岸政策即可化被动为主动，化主权争论为人权保障、民主发展与制度竞争。与其长期陷于战略守势不如攻守易位，大胆西进经略大陆。由于长期战略守势，导致台湾当局大陆政策工具之不足，过于采守势、管制性及被动因应措施，反导致整个国家社会氛围陷入消极、被动及悲观中。恢复国统纲领与国统会运作，不仅可去除被质疑走向“法理独立”之批判，又可弹性化两岸政策工具，化被动为主动，将“两岸社会本位”纳入两岸政策论述中。
六、结论
从中华民国宪法修订、国统纲领及两岸人民关系条例的设计来说，基本上已预设“国家同一性”，强调目前处于国家未统一前分治状态、没有“统一时间表”，统一应属台湾人民的“必然选项”。陈水扁主政时期，原宣称没有废除国统纲领及国统会问题，最后却因大陆当局持续外交压制、对其“听其言、观其行”，最后宣布终止适用国统纲领、终止运作国统会，然因美国及泛蓝阵营反对而改为“终止适用”而非“废止”。马英九主政主张“九二共识、一中各表”、“不统、不独、不武”，也无恢复国统纲领及国统会之举，殊为可惜。
因此，倡议“统一公投”，符合宪法及增修条文揭示国家终极统一的目标，而以公民投票架构统一民主程序，既符合民进党1999年通过的《台湾前途决议文》，也符合1991年国民党政府所通过《国家统一纲领》的精神，若能从中调节接轨，即能展现国民总意志。民进党遵循《台湾前途决议文》已宣称承认中华民国、台湾已经是主权独立国家，没有“独立公投”问题。只有变动“独立现状”、建立两岸新关系，始需要公投，这具有“统一公投宪典”之意涵。中华民国不同于加拿大魁北克省、英国苏格兰、西班牙加泰隆尼亚、伊拉克境内库德族，也不同于1997年回归的香港、1999年回归的澳门，因此不适合举行独立公投。
（全文刊载于《中国评论》月刊2018年9月号，总第249期） |
