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| 最近台湾社会统独争议纷扰， 有团体认为应藉由公投民主程序引导国家和平统一。 |
中评社╱题：“争辩台湾公民投票之反思：从独立公投到统一公投” 作者：柳金财（台湾），佛光大学公共事务学系助理教授兼学生事务长
最近台湾社会统独争议纷扰，全民幸福政党大联盟呼吁恢复《国家统一纲领》，并认为应藉由公投民主程序引导国家和平统一。同时喜乐岛联盟倡议“独立公投”；执政的民进党则宣称中华民国是主权独立国家，实无“独立公投”之必要性。倡议“统一公投”，符合宪法及增修条文揭示国家终极统一的目标；而以公民投票架构统一民主程序，既符合民进党1999年通过的《台湾前途决议文》，也符合1991年国民党政府所通过《国家统一纲领》的精神。民进党遵循《台湾前途决议文》已宣称承认中华民国、台湾已经是主权独立国家，没有“独立公投”问题。只有变动“独立现状”、建立两岸新关系，始需要公投，这具有“统一公投宪典”之意涵。然则蔡英文两岸政策虽呈现某种程度维持现状、保有战略定力，但其两岸路线受两岸治理困境、外交断交风潮影响，似有转向强硬立场。
一、前言
2018年底台湾办理地方九合一选举，伴随公民投票绑大选之设计。公投虽是直接民意展现，但众多议题并无法在公共领域平台，获得充分理性的政策辩论。甫通过公投法修正案具提案、连署及通过三低门槛特色，这将激励高度的政党动员、族群动员及民粹政治泛滥。原先“鸟笼公投”的作用是维持政治现状，一旦突破限制后公投却成为一把双面刃。各政党基于自身利益思考，国民党可运用之作为选举操作杠杆，重新汇整民意形成新的公民意志。民进党必须设定议题，取得政治市场话语主导权，避免被边缘化。两党设定公投议题虽有助于选举动员，但却使得原本单纯的地方治理，蒙上高度敏感政治议题，从而导致地方政治的中央化。
公投议题之选择目前泛蓝阵营主推以反核食进口、降低空污为主，其他如反深澳电厂、护司法、停止促转条例、废止公教退抚修法案等，并未涉及敏感两岸政治议题。至于民进党则协助民间团体推动五项公投提案，中选会审议后参与国际组织及动物保护机制两案过关，其余包括安乐死、禁五星旗、落实同工同酬公投三案，另须开听证会厘清争议。目前争议最大的是禁挂五星旗案涉及限制言论自由层次，恐有违宪之疑虑。公投项目一旦涉及高度敏感政治议题，导致台湾政府施政陷入双重困境及治理失效。同一议题采不同策略模式分开投票，可能双双获1/4同意。例如以台湾名义重新加入联合国、以中华民国名义重返联合国。如此截然对立策略选择方案且皆获通过，这将使政府施政陷入进退维谷之两难困境。
未来公投议题设定趋向具台独意涵政策、突破现状维持，恐难以避免。2020年总统大选绑公投，敏感的高阶政治议题更易被提出。民进党党内激进派可能与时代力量提出更为激进台独主张进行公投，举凡公投变更国歌、国旗、国徽；以台湾名义参与国际组织及联合国；公投删除宪法增修条文前言“因应国家统一前之需要”；公投制新宪法。同时与喜乐岛独派联盟结盟，包括前总统李登辉主张“特殊国与国关系”、前总统陈水扁主张“一边一国论”，拟于2019年总统大选前推出“独立公投”；近日亦有“统一公投”之诉。
从“独立公投”到“统一公投”争论，不容否认前者声浪大，主张者独派联盟阵线，包括前总统李登辉、陈水扁，民进党内正国会连线、台独联盟及时代力量，拥有政治实力；而呼吁“统一公投”者，其声音较为低迷，例如聚集159个政党的全民幸福政党大联盟呼吁恢复《国家统一纲领》，及联电荣誉董事长曹兴诚，提出两岸和平统一程序已打开，应藉由公投民主程序引导国家和平统一。民进党党内台独激进派与党外台独基本教义派结盟，迫使蔡英文当局更难以“维持现状”，不能排除在某些政策议题上转向激进台独主义。尽管目前“独立公投”尚非公投项目，但极易引发台独诉求“擦边球”踰越红线与底线。而“统一公投”则颇为符合民进党《台湾前途决议文》精神，亦符合《国家统一纲领》所揭橥统一时机与方式首重台湾民众权益维护、两岸人民意愿之精神。
二、李登辉从“一中论述”到“台湾正名”
最近纽约时报中文网专访前总统李登辉，报导标题为“推动台湾正名公投：重燃昔日之火的李登辉”。李登辉指出在台湾的中华民国与中华人民共和国，都是个别的“存在”；能够以台湾之名而存在，才是唯一的重点。并言：“从未主张过台湾独立，因为台湾已经实质独立，没必要在国际社会作出引起争执的发言。此举更让中国解放军毫无藉口对台再次动武。”李前总统宏论之逻辑思维，对立矛盾之论述，实令人费解。
首先，李前总统论台湾已经独立只是欠缺正名，然而正名涉及国号变更，若以公投程序决定变更中华民国国号为“台湾共和国”，这与民进党1991年通过《公投台独党纲》揭橥以公投建国有何差异呢？又变更正名国号不是成立新国家吗？当台湾正名时不被视为是追求“法理独立”吗？就不会授予中国对台武力之藉口而陷台湾国家安全于明显而立即危险吗？历史的嘲讽在于，李前总统执政时期捍卫中华民国体制，民进党却是反中华民国体制；现蔡英文总统执政坚持“维持现状”、宣称正视中华民国存在；李前总统却要成为中华民国的“终结者”。
其次，回顾李登辉主政时期的中华民国政府，在两岸互动过程中，最先导入以法制法策略处理两岸问题。例如针对宪法进行修宪，增修条文前言“因应国家统一前之需要”；建立“国家统一委员会”及《国家统一纲领》，提出台湾与大陆皆是中国一部分、两岸统一时机与方式首应尊重台湾人民“权益”、强调循序渐进的三阶段交流顺序，必须互惠交流、互信合作及协商统一，统一是要建立自由、民主、均富的新中国。国统会提出一个中国含义诠释；制定《两岸人民关系条例》划分两岸分别为“台湾地区”与“大陆地区”。
最后，李登辉主政初期，曾强调奉行“没有李登辉路线的蒋经国路线”，宣示“一个中国”就是中华民国，一中绝对不是中华人民共和国。李登辉执政初期坚持一中就是中华民国，后虽历经变迁但仍不失其精神，包括提出“一国两区、互不否认对等政治实体”、“一个分治的中国”、“一个中国指向阶段性两个中国政策”、“特殊的国与国关系”。“一中各表”在执政初期表述为“互不否认对等政治实体”，充满创造性及中性模糊；后期则表述“特殊的国与国关系”，“一中两国”定位跃然纸上。
从李前总统任内对中华民国宪法修订、国统纲领及关系条例的设计来说，基本上已预设“国家同一性”、“一国两区”意涵，强调目前处于国家未统一前分治状态、没有“统一时间表”；采取循序渐进的三阶段论最终协商统一。这一积极主动前瞻的大战略思维，让台湾的大陆政策进可攻、退可守，如今却攻守易位、立论反转，李前总统任内提高对大陆当局定位，从定位“叛乱团体”到“特殊的国与国关系”，展现对政治现实认知与释放善意；然而卸任后却推动“去中华民国化”及台湾正名运动，这样恰恰是低降中华民国地位。而其主张“台湾正名”难以去除“独立公投”之标签化，对台湾而言未蒙其利已深受此扰。
三、陈水扁从“未来一中”到“台湾正名”
前总统陈水扁在台中独派势力喜乐岛联盟召集人大会，透过影片表示“北韩是主权独立国家，是联合国会员国，但台湾仍不能做联合国会员国”。强调台湾要走向独立，要成为联合国的会员，就要推动“独立、公投、正名、入联”。这一说法完全与其过去主张产生断裂，无疑是否定中华民国存在的政治事实。首先，中华民国是主权独立国家，无需独立公投之必要。陈水扁担任两任总统，就职时曾提出“四不一没有”政策，不会两国论入宪、统独公投、宣布独立、变更国号，没有废除国统纲领与国统会问题。主张“两岸政治统合论”，视一个中国为议题、共同处理“未来一个中国”问题，以中华民国宪法回应对岸“一中原则”，曾呼吁大陆当局正视中华民国存在的事实。
即令未担任总统前，扁曾仿照援引《两德基础条约》，提出《中华民国与中华人民共和国基础条约》，因预设“国家同一性”，被法理独立主张者抨击预设统一立场。换言之，陈水扁曾经捍卫中华民国，援引“屋顶理论”架构两中统一基础条约，提出将“一个中国”推向“未来式”，并不排斥国家统一。在民进党内传统派系美丽岛系与新潮流系的路线竞逐与权力斗争过程，一直扮演调和鼎鼐、中介协商过程，无论是“417决议文”、“1007决议文”、“台独党纲”融入公民投票，皆扮演“踩煞车”角色缓解统独对立。
其次，民进党主流思维是台湾已经是主权独立国家，不必公投独立。陈水扁为竞选总统铺路，曾经与民进党内各派系联手通过1999年《台湾前途决议文》，承认依据宪法中华民国为台湾国号，台湾是主权独立国家、台湾已经独立，只有变动主权独立现状始需要公投的民主程序。在竞选总统白皮书提出建立两岸新关系，需要公投决定之。陈现在主张公投决定台湾独立，固然符合1991年通过《公投台独党纲》，该党纲宣称以公投建立“台湾共和国”，但却背离民进党对选民的政治承诺：即使民进党执政，不必也不会宣布台湾独立。陈水扁主张公投独立，并不符合民进党两岸政策逻辑与政治现实，若认为“台湾必须公投才会变成独立国家，岂不是在否定现在台湾是独立国家”，这背离台独论述转型。台独论述转变已从台湾地位未定转向已定，台湾不是国家转成已是国家，从未承认中华民国到承认中华民国，台湾已经独立、国号不必然使用台湾。欲藉由公投独立反证成自身未独立，反让台湾法律地位陷入未定论状态。
最后，两韩皆追求国家统一，而非像台湾内部具有追求法理独立的政治势力。南北韩领导人会晤启示，并非台湾若要成为主权独立国家，必须奠立在“独立公投，正名入联”基础。反而是追求国家统一目标，不可自外于朝鲜民族主义；且双方皆在宪法明列“国家统一”目标、成立统一部；皆属分裂国家、允许双重承认、各自拥有国际空间。但民进党当局在两岸关系性质上界定模糊两可，既不认同“九二共识”、“一中原则”，自外于“中国人认同”，更遑论主张“国家统一”。两岸间曾有“马习会”成功典范，在于两岸当局具有“九二共识”政治基础。两岸和平发展与统合目标之达成，双方应回归到宪法及法律层次来界定两岸关系性质。
四、蔡英文从“维持现状”到“人民选择”
1、力主维持现状之战略定力
美国前在台协会（AIT）主席卜睿哲接受专访直言，除非蔡总统连任后愿承认“九二共识”核心与内涵，否则“蔡习会”不可能会发生。然卜氏也宣称其实蔡总统已用模糊方式回答“九二共识”议题，且言面对分歧时候模糊是最好方法。又称赞蔡的大陆政策谨慎自律，批评大陆对台打压并非必要。蔡两年执政期间已断交四个邦交国，并无提出激进台独主张，不对抗也不挑衅。不同于陈水扁执政一年半不到，即因诺鲁断交提出“一边一国论”。这不仅让台湾沦为“麻烦制造者”，也陷两岸于战争边缘，相对扁的暴冲，蔡英文的大陆政策较具战略定力。
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