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| “海峡两岸经济合作架构协议”（ECFA）即将届满十周年 |
中评社╱题：台湾的ECFA困局与应有的放大格局 作者：高孔廉（台湾），海峡两岸经贸文化交流协会会长、东吴大学商学管理讲座教授；邓岱贤（台湾），海峡两岸经贸文化交流协会秘书长
台湾当务之急，不应只是想要持续ECFA，更要尽速通过“两岸协议监督条例”，让已签署的服贸协议生效，并尽速展开货品贸易协议的协商。拼图完整的自贸协议，唯有如此才能放大格局，与他国商洽自贸协议，并进入区域经济整合组织，加入RCEP及CPTPP，台湾才有机会走向世界，避免被边缘化。
“海峡两岸经济合作架构协议”（ECFA）于2010年6月29日在重庆签署，迄今即将届满十周年，所谓“架构”协议就是无法一步到位“自由贸易协议”（FTA）前的初步协议。在“世界贸易组织”（WTO）谅解备忘录第24条规定，合理期限只有10年，也就是说，双方在签署“架构”协议后，应该在10年内协商签署后续的服务贸易、货品贸易等协议，完成整体FTA的实质内容，否则其他会员国或经济体可以对此“架构”协议提出异议。不过，中国与澳洲的自贸协议 ，也超过10年，2003年签框架协议，直到2015年才有完整的自贸协议，然而对比两岸，不同的是中澳一直持续协商，而两岸自2013年服贸协议没有生效后，迄今完全中断协商。
台湾当务之急，不应只是想要持续ECFA，更要尽速通过“两岸协议监督条例”，让已签署的服贸协议生效，并尽速展开货品贸易协议的协商。拼图完整的自贸协议，唯有如此才能放大格局，与他国商洽自贸协议，并进入区域经济整合组织，加入RCEP及CPTPP，台湾才有机会走向世界，避免被边缘化。
当年两岸签署ECFA之必要性
台湾因为受限于国际情势以及两岸关系的影响，迄2010年只能跟中美洲五邦交国签署4个FTA，其贸易额仅占台湾总贸易额的0.2%，因此，极有必要另行开拓自贸协议。另一方面中国大陆与“东南亚国协”（ASEAN）10国于2002年就已签署FTA的架构（Framework）协议，并于2010年正式完成签署FTA，若台湾不在其中，商品竞争地位必不如ASEAN。
根据“贸易移转效果”，在ASEAN生产的产品出口大陆零关税，而在台湾生产的相同产品出口大陆要征高关税，中国大陆的企业当然会向ASEAN购买相同的产品。所幸，当时在台湾生产而出口中国大陆产品的科技含量较高，冲击相对较小。然而，10年过去了，ASEAN生产的产品科技含量突飞猛进，对台湾产品的竞争压力愈来愈大。
台湾亟欲与中国大陆签署ECFA以化解经济被边缘化与空洞化危机，而大陆方面也想加强与台湾的经贸结合，两者一拍即合，但又因一步到位的FTA冲击太大，故双方同意先谈架构协议。
从“投资移转效果”角度分析，在台湾的企业为了享有零关税与通关便捷的优惠，就会从台湾出走，到中国大陆或与之签署FTA的ASEAN投资，造成台湾产业的空洞化，关厂或外移的结果就会造成失业，减少税收，降低出口，对于台湾经济及社会层面均有不利影响。
ECFA协商并不容易
与中国大陆的谈判要有“耐心”，因为中国大陆的政府部门相当庞大，而且分工细密，各管各的，绝不越线，因此横向联系比较缓慢。
由于ECFA对于台湾一个小型开放出口导向型的经济体极为重要，因此2009年起，自总统以至主管机关经济部即多次对外说明其必要性与重要性，经济部并与相关产业公会协调，不仅对于受到不利影响的产业要沟通转型升级的方向，对于受益产业也要知道他们要求的内容。
ECFA协商过程并不容易，双方背后都有产业政策及业者利益，因此都针锋相对，据理力争，其中最困难的就是石化、机械、运输工具、纺织等类产品。我方对于协议的立场是“签得早不如签得好”。2010年5月25日时任国安会秘书长胡为真致电本人，转述马总统指示，要求工具机、汽车零组件及石化等项必须列入，我当即去电跟我的谈判对手说明我方立场，并于5月27日赴杭州再当面沟通、讨论协议文本及早收清单，而我方国安及谈判团队，更是密集开会研讨应对。我们的结论是没有达到我方要求就继续谈。直到6月21日晚间，我的谈判对手打电话给我，就定一周后重庆签署协议，我知道他们终于勉强同意，我当即分别陈报江丙坤董事长、马总统、国安会秘书长、陆委会主委，让他们为紧绷的谈判氛围松了一口气。
这样一个大型的协议签署，场地的安排，先遣人员的协调，只有一周时间准备是相当匆忙的，对比过去几次，时间也是算短的，我心里在想，他们是不是想依过去惯例，上半年在大陆、下半年在台湾举行两岸协商，因此想在大陆依时限完成签署ECFA任务，维系两岸和平稳定的关系。
协议签署后，因涉及关税的减免，属于立法院的权责，故需送请立法院审议。江丙坤董事长于2001年台湾加入WTO减免关税时，就有与立法院沟通的经验，所以此次ECFA，他也陪同陆委会主委前往立法院，寻求院长及朝野党团的支持，总算克服种种困难，而于9月12日经立法院顺利通过。
ECFA对台湾经济发展的效益
ECFA中有“早收清单”（Early Harvest），也就是初期免关税项目，大陆给予台湾539项工农产品，台湾给予大陆269项工业品而无农产品。实施以来，迄2020年2月止，我方出口大陆产品享受的免关税金额达67.41亿美元，而大陆出口台湾产品的免关税金额为6.52亿美元。
被列入“早收清单”免税的工业品跨及许多行业，特别是机械、石化、运输工具、纺织等，其中机械及运输工具等产业许多是中小型零件业者受益，据统计免税项目出口大陆金额之成长率约高于非免税项目3％，可见成效不错。而农业产品虽然金额不大，但却是台湾农民的心血，其中包括茶叶、石斑鱼、释迦、莲雾、柳丁等。值得一提的是，2011年以前的两岸农业贸易，我方一直处于逆差；ECFA生效后，逆差减少了，甚至于2013年转为顺差，但很可惜，2016年政党轮替后，两岸关系翻转，又转为逆差。
事实证明，ECFA的实施对台湾总体而言绝对有利，无论是大中小型制造业或农民都普遍受益，如今由于即将届满十年，民进党政府深恐陆方会叫停实施，一些官员纷纷跳出来，希望ECFA能够延续﹔陆委会主委陈明通3月30日在立法院表示“许多人希望能够维持下去，也有许多人感受到获利”﹔国发会主委陈美伶3月26日在立法院指出ECFA若未能维持，对台湾经济当然会有影响，当然不愿意见到ECFA中止﹔经济部次长林全能则说“ECFA早收清单有500多项产品，涵盖化学品、机械、汽车零组件等，如果发生最坏状况，上述相关产业就会受到影响，因此就经济部立场，当然不愿意见到ECFA中止”。而经济部长沈荣津说“若中方中止ECFA，对台湾影响外贸金额会在5％的范围”。但事实上，影响出口绝不仅如此，学者丁仁方教授估计，金额约196亿美元，占出口的11.3%，对于受影响个别厂商而言，冲击不可谓不大。
ECFA生效实施与终止条款
ECFA协议中虽然没有10年终止条款，但在第十六条规定:一方终止本协议，应以书面通知另一方，双方应在终止通知发出之日起，三十日内开始协商，如协商未能达成一致，则本协议自通知方发出终止通知之日起一百八十日终止。截至目前为止，中国大陆并未发出终止通知给台湾，ECFA暂时没有终止的危机。然而，如果民进党政府一而再、再而三做出伤害两岸关系的举动，难保中国大陆不会做出终止ECFA作为回应，届时受伤害的除了台湾对外贸易之外，台湾企业、劳工都将受到冲击。
至于大陆会不会通知并终止ECFA，我个人判断应该不至于，因为目前大陆对台经贸政策主轴仍是2019年11月两岸紫金山峰会举办时汪洋在大会上宣布的“深化融合发展，打造共同市场”，迄今尚未改变。此外以中国大陆那么大的经济体，其GDP是台湾的24倍，那一点免税金额，实在不算什么。另一方面，这十年来大陆整体工业水准大幅提升，将来从台湾进口的需求也许会下降。同时，北京当局应该将蔡政府与台湾人民区别对待，对蔡政府的不满不必延伸到台湾企业及人民。
台湾因应之道
不过这一切仍看两岸关系能否从“反中对抗”回复到“和谐互惠”。最重要且彻底的是改善两岸关系，释出善意，蔡英文在520就职演说中重申“依据中华民国宪法、两岸人民关系条例及其他相关法律，处理两岸事务”，提到“两岸人民关系条例”时，中文版与英文版并不同，英文是法律正式全名“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（the Act Governing Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland Area）﹔如果蔡的演讲能够中英一致，讲出“台湾地区”与“大陆地区”，应该是解开两岸纠结的一个善意。
除了两岸关系定位外，由于新冠肺炎疫情紧绷的两岸交流，也应可逐步解禁。全世界的疫情看来，大陆相对于欧美应该是轻微得多，因此两岸通航航点似可逐步增加，尤其报载两岸货运舱位极为吃紧，这对于两岸经贸交流影响颇巨。
至于人员交流部分，中国大陆与韩国已于五月初建立“快捷通道”，韩方三星集团的工程团队已利用此通道前往天津的工厂支援复工，对于中断的产业链及供应链，再度发挥链接功能。两岸之间，台湾出口大陆占40%，自大陆进口亦达20%，台商去大陆投资家数达到十万家以上，两岸的产业链连结比韩国更为需要，许多台商负责人及干部均因疫情无法回到工作岗位，目前两岸没有正式沟通管道，似可委托民间单位协商，开放持有证明健康检疫人员往来，便于商务人士及学术交流之进行。陆方今年已禁止新的陆生来台，但对于原已在学陆生应准许返台就学，一方面是不致中断学业，另一方面，他们在台就学的经验，可能在未来两岸关系中发挥润滑剂的作用。
在自贸协议方面，立即可行的做法是选择操之在我，无需两岸协商的，就我方违反WTO规定，对大陆歧视，不准进口的一千多项工业品，逐步部分开放。而对于已签署的服贸协议尽快予以生效，表示我方依WTO惯例，推动完整自由贸易的诚意。
中长期的做法是加速货品贸易协议的谈判，依WTO规定，早日完成完整的自贸协议，我们才有可能开拓国际空间，与他国协商自贸协定。
放大格局走向区域经济整合
蔡英文于2010年辩论时，指责马政府是由“中国走向世界”，她则主张由“世界走向中国”，何者比较切合实际?马英九政府2013年6月与大陆签署服贸协议，同年7月纽西兰就与台湾签了“台纽经济合作协定”（ANZTEC），隔年又与新加坡签署“台星经济伙伴协定”（ASTEP）。反观蔡政府2016年执政以来，并没有与任何国家签署协定，当然也不可能与大陆达成任何协议。因为国际间有个默契，在他国与两岸的三个双边关系，必须先完成另两个协定，才有可能与台湾商谈，新加坡与纽西兰就是在两岸服贸协议后，才与台湾签署，新、纽属于特例，因新加坡是免税港，纽西兰与台湾是农工产品互补，完全没有竞争，比较好谈，即使只有服贸没有货贸，而且服贸尚未生效，他们也愿意谈。但其他国家就未必了，只有靠完整的自贸协议来展示台湾的决心，也唯有如此，才可能说服CPTPP及RCEP，让他们会员国的“共识决”能多支持台湾的加入，才不致使台湾边缘化，增加台湾产品竞争力。
目前在民进党执政下，两岸停止协商谈判，对于台湾的机会成本远大于陆方。大陆的进步并不会因为台湾的“反中”而停止，而大陆在国际事务的影响力又极其巨大，以致台湾将来国际活动空间必受限制，以RCEP及CPTPP而言，台湾若想加入，两个经济整合组织都规定新会员须经原有会员“共识决”，因此如果两岸关系僵持，必不利台湾加入这两个国际组织。
结语
台湾是以外贸为导向的经济体，让台湾企业对外有公平竞争的环境非常重要，2010年两岸签署ECFA后，不但为台湾企业出口大陆的产品减免关税及排除非关税贸易障碍，同时也为台湾服务业者开启大陆服务业市场的先占优势，更为台湾融入区域经济整合奠定了新的里程碑。
可惜的是，民进党在2016年执政后，由于否认两岸达成之“九二共识”，被中国大陆认为是破坏两岸政治互信基础，双方协商中断，两岸关系走向危险边缘，ECFA也面临叫停的危机，这不但将使台湾有可能因“贸易移转效果”丧失中国大陆广大的贸易市场，更有可能因“投资移转效果”加速台湾企业对外投资，造成产业空洞化，如果这一切因ECFA终止而发生，那对台湾经济发展将是最沈重的打击！
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年6月号，总第270期） |
