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| 允许港澳居民报考内地公务员是衔接内地与港澳社会保障机制重要的一环 |
中评社╱题：中国籍港澳居民报考内地公务员的重大价值 作者：冯泽华（深圳），深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生、中国法学会会员
《粤港澳大湾区发展规划纲要》首次从官方文件的层面明确中国籍港澳居民享有报考内地公务员的权利，为港澳居民积极参与国家事务管理奠定制度基础。从港澳居民报考内地公务员的重大价值来看，至少可从三个维度进行充分阐释。首先，从宪制价值来看，有助于港澳的分离式宪制秩序迈向融合式宪制秩序，促进“一国两制”得到全面准确贯彻；其次，从政治价值来看，有助于领土回归迈向人心回归，增强港澳居民对祖国的向心力；最后，从民生价值来看，有助于港澳社会民生问题的“囚徒困局”迈向港澳与内地共建共享的新时代形态，促使港澳居民与内地居民同发展、共繁荣。更值得期待的是，港澳居民报考内地公务员的制度与实践，亦可为日后台湾居民报考大陆公务员提供宝贵经验。
2019年2月中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》首次从官方文件的层面明确：“研究推进港澳居民中的中国公民依法报考内地公务员工作。”这为中国籍港澳居民（以下简称港澳居民）积极参与国家事务管理奠定良好的制度基础。事实上，近年来，港澳居民报考内地公务员的实践已在悄悄地进行中。根据人力资源和社会保障部官网显示，近些年均有港澳居民报名参加中央机关及其直属机构公务员招考和广东、福建等省的公务员录用考试，并已有一些港澳居民被录用为公务员。①然而，迄今为止，中央层面的立法尚未明确港澳居民报考内地公务员的合法路径，在实践中究竟有哪些港澳居民已经被录用为公务员亦语焉不详。这意味着港澳居民报考内地公务员的制度化、法治化进路仍有相当长的空间需要整合和建构。基于如此背景，本文选取宪制、政治、民生三个维度对港澳居民报考内地公务员的正当性进行充分证成，期待研究成果能为相关制度以及日后台湾居民报考大陆公务员的建构之路提供思路。
一、宪制价值：分离式宪制秩序迈向融合式宪制秩序
港澳回归初期，由于“河水不犯井水”管治思维的主导，内地与港澳的往来并非十分紧密，两种社会制度的内在张力在“蜜月式”的和谐相处中得到进一步的舒缓。然而，随着港澳社会形势逐步发生一些微妙变化后，传统的管治思维不能有效地解决一些棘手问题，其中，最为根本的问题在于港澳社会的宪制秩序尚未完全厘清价值取向。可以说，港澳社会当前的一些问题的根源在于宪制秩序价值取向的片面发展。
港澳回归前，港澳社会的宪制基础是殖民当局适用的宪制性文件，如香港的《英皇制诰》与《皇室训令》。港澳回归后，港澳是中华人民共和国的一个地方行政单位，港澳社会的宪制基础自然演变为《宪法》和《基本法》。然而，这一认识并未被港澳社会所接纳，甚至港澳的精英对此亦存在一些误区。在香港高校，宪法课特指基本法课程。②在这种先天具有误区的教育下，港澳社会自然认定《基本法》是他们“唯一”的宪制基础。这种局面的形成与港澳回归以来过度强调“两制”在国家发展大局中的区别有关，以至于日后部分港澳人士以高度自治权为名挑战中央在港澳的权威性。2014年6月，随着国务院新闻办公室颁布《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》（以下简称“白皮书”）以后，中央希冀对港澳社会认识中存在的误区进行彻底地“拨乱反正”，并正式强调：“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”③“白皮书”出台的重大意义不仅在于澄清港澳的宪制基础不是单一的而是复合的，而且从根本上“推翻”那些认为宪法不能在港澳适用的错误观点，为宪法在港澳的适用提供了基础性的制度框架。自此，港澳社会的宪制秩序及其价值取向的厘清工程进入了一个新的时代。
尽管“白皮书”出台的意义是空前的，但由于港澳居民惯有的路径依赖，基本法在港澳社会中的根本性地位尚未得到有效的扭转。五年以来，尽管不少官方文件强调宪法和基本法在港澳社会的共同性宪制意义，但由于配套制度尚未有效衔接，这一宪制意义仍未得到有效彰显。2018年8月，国务院颁布《港澳台居民居住证申领发放办法》后正式拉开了港澳居民与内地居民融合式发展的时代进程。符合条件的港澳居民自2018年9月1日起，可以在内地申领居住证，并享受劳动、社会保障、教育、卫生、法律等公共服务。作为这一时代标志的前奏，人力资源社会保障部于2018年7月4日内部发文公布近年来港澳居民报考内地公务员的概况，并于2018年11月23日在官网上公布了这一事项，与《港澳台居民居住证申领发放办法》的实施共同成为新时代助推港澳居民融入国家发展大局的双重“利器”。与港澳居民权益有关的系列配套制度的陆续出台，是港澳居民作为中国公民在宪法权利上的有效保障。可以说，在2018年9月以前，港澳社会的宪制秩序是分离的，“两制”与“一国”只是名义上的结合。在实际运行中，“两制”往往挑战、甚至压迫“一国”。而在2018年9月以后，港澳社会的宪制秩序逐步趋于融合，“两制”与“一国”成为实质意义上的“联姻”。为了加快这一进程，更好地保障港澳居民在融入国家发展大局后的权益，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确推进港澳居民报考内地公务员。这一举措不啻是新时代港澳居民融入国家发展大局系列配套措施的升华，而且是中央向港澳释放的一种信任感、诚意。可以说，允许港澳居民报考内地公务员是中央信任港澳居民，愿意以最大的真诚吸纳具有抱负的港澳居民进入国家管治队伍中，共同撰写新时代民族复兴伟大中国梦的壮丽史诗。
不同于明确港澳居民可与内地居民平等地享有教育、就业、医疗等浅层制度上的权益保护问题，报考公务员的制度直接触动国家政治制度的基石。可以说，公务员制度具有的政治敏感性是其他权益保护制度无法比拟的。这也是多年来港澳区人大代表、政协委员长期呼吁中央允许港澳居民报考内地公务员，而中央有关部门直至港澳回归二十余年后方谨慎回应的逻辑根源。考虑到港澳居民潜在的资本主义色彩无法在短时间内与具有浓厚社会主义色彩的内地公务员制度进行有效衔接，如政治审查制度的建立便是一个模棱两可的重大环节。贸然简单地允许港澳居民进入国家管治队伍中，不仅不利于国家政治秩序的良性运行，而且带来诸多国家安全的风险。尽管港澳居民报考内地公务员存在诸多的风险，但长期不保障港澳居民的这一权益，不仅涉嫌违反了宪法上关于法律面前人人平等的原则，而且还迎合了分离式宪制秩序的“口味”。如此一来，港澳居民对祖国的向心力、国家认同感、政治认同感等多种极具有情感意义的提升工程无法“自圆其说”，实效亦将不断褪减，甚至部分港澳青年肆意掀起“港独”的大旗，极端本土主义弥漫港澳社会。如今，中央允许港澳居民报考内地公务员，即是一种制度自信的具体表现，是在权衡政治风险与彰显融合式宪制秩序中寻找的一种科学决策。宪法意识、一个国家的宪制理念将逐渐融入到港澳社会中，宪法和基本法的共同基础将日益巩固。与此同时，无论意义如何重大，但却难以在短时内直接浮现，需要长期的制度配套设计，或许跨越整个新时代发展的阶段。
总而言之，允许港澳居民报考内地公务员绝非简单的宪法权利保障问题，而是蕴涵一种深层的宪制秩序重构——从分离式的宪制秩序迈向融合式宪制秩序，它将标志着港澳居民作为中国公民的身份获得高程度的认可，港澳居民的宪法意识不断提高，适用宪法权利义务规范将获得前所未有的质变。
二、政治价值：领土回归迈向人心回归
宪制价值主要是从港澳的根本性法律制度进行证成的，而政治价值则需要从人心向往的路径进行论证，前者强调国家机器对人的影响，后者强调人对国家机器的影响。诚然，在港澳经济基础尚未得到变革的情况下，国家机器与人是相互影响的关系，故需要营造良好的社会环境，健全国家机器与人的配套制度。
港澳回归后，首先带来的是主权的恢复。根据中央对港澳的有关政策，尤其是得到联合国认可的《中国常驻联合国代表致联合国非殖民地化特别委员会的声明》，港澳的回归，并非是中国收回领土，港澳亦非殖民地。港澳领土的回归是中央对港澳行使的主权的恢复，亦即主权一直在中国，只是领土被他国所占用。基于这一定位，港澳居民自无权公投决定港澳的去留。近年来，部分港澳居民受国外不良势力的蛊惑，加之港澳国情教育工作尚未到位，激进势力不断涌现，有的高歌港英殖民的历史，有的提出“港独”，有的建议“香港命运自决”，更有的谨慎论证“香港城邦论”。④不少类似“香港民族党”的组织大行其道，严重撕裂了内地与港澳良好的情感关系。激进势力的言行，实质上把享有高度自治权的港澳变成独立的政治实体，企图脱离中国。诚然，从中央占据的天时地利人和的角度来看，“独立”不是港澳的选项。然而，从更深层次的根源来看，港澳激进势力鼓吹“独立”，并非一时之气，而是深刻地折射出他们对国家认同的严重缺失。若他们对祖国的向心力极强，那么，谁也不愿成为“揭竿而起”的人。说得透彻一点，造成今日港澳政治生态不断走向“恶化”的根源在于，人心尚未完全回归。
港澳领土的回归不等于人心回归。这是管治港澳工作必须树立的前瞻性意识。基于此，当港澳回归以后，中央及各级统战部门，在涉港澳问题上往往秉持有利于人心回归的措施，包括向港澳优惠式的“供水输电”、特设车辆的“两地牌”、高等教育的特殊招生方式等等。然而，往往事与愿违，强大优惠措施的背后，虽然已经凝聚了一大批爱国爱港爱澳的港澳居民，但更多的少来或者不来内地的港澳居民并没有感受到这一些优惠对他们的实质作用。这种尴尬局面的形成不仅与港澳当局国情教育不到位存在关联，也与国家长期推行的“境外人士”身份制度有关。在这一制度的驱使下，尽管港澳居民享有一定程度上的“超国民待遇”，但在2018年9月以前，港澳在内地参与的许多社会事务面临极其不便利，甚至存在不把他们当做中国人的嫌疑。例如，他们不能用回乡证购买高铁票、他们看病必须去国际部、他们住宿必须住特定酒店等等。诸如此类的特殊管制措施，强加于广大港澳居民之上，显然是不利于增强他们作为中国人的自豪感，长此以往，这些僵硬的措施只会让港澳居民形成不同于中国人的思想观念。
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