中评社北京12月3日电／11月10日，国家市场监管总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》，公开向社会征求意见。《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》明确了平台经济领域相关市场的界定，强化了对垄断协议和滥用市场支配地位行为的事后规制，完善了对平台经济领域经营者集中的事先规制和事后主动调查机制，严格禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在平台经济领域滥用行政权力排除、限制竞争，同时强调要在平台经济领域积极实施公平竞争审查制度。
为预防和制止平台经济领域垄断行为提供指引
经济参考报发表中国社科院国际法研究所黄晋文章表示，我们正处在迈向平台经济的时代。根据统计，2020年2月中国互联网用户已达10.8亿。平台经济以互联网力量为基础，通过使用数字工具和框架构建和引导我们的经济和社会生活。当前，世界主要经济体越来越重视平台经济的发展问题，美国、欧盟、日本等纷纷出台相关报告，逐渐在加强对大型数字平台的监管与合规要求。理由很简单，一方面，竞争是市场经济的基本特征，能够实现资源的最佳配置，而创新需要鼓励和制度保障，政府加强监管执法，有助于保护竞争与创新、预防和制止垄断行为；另一方面，与行业监管相比，反垄断执法更能够适应企业的多样性形式，既能够有效促进经济健康发展，又为保护消费者提供指导。
因此，《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》出台，给市场释放了重要信号，也为未来平台经济健康稳定发展提供了制度指引。
为界定平台经济领域相关市场明确了思路
文章称，在反垄断案件的分析过程中，相关市场是一个十分重要的概念，它为评估行为对竞争的影响提供了框架。界定相关市场有助于反垄断执法机构识别市场参与者的市场地位和市场份额、评估市场参与者之间的关系、衡量竞争、审查市场结构以及判断是否形成垄断和排除、限制竞争。
《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》明确指出，在平台经济领域，在个案中界定相关商品市场时，可以基于平台功能、商业模式、用户群体、多边市场、线下交易等因素进行需求替代分析；在个案中界定相关地域市场时，可以考虑多数用户选择商品的实际区域、用户的语言偏好和消费习惯、相关法律法规的规定、不同区域竞争约束程度、线上线下融合等因素。
《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》明确指出，在界定相关商品市场时，当供给替代对经营者行为产生的竞争约束类似于需求替代时，应考虑供给替代分析，可以基于市场进入、技术壁垒、网络效应、跨界竞争等因素进行分析；在界定相关地域市场时，可以综合考虑需求替代与供给替代。一般而言，根据平台特点，相关地域市场通常界定为中国市场或者特定区域市场，在个案中也可以界定为全球市场。
当前，随着互联网竞争加剧，平台经济领域中经营者大量布局生态体系，在覆盖更多品类、走向更多区域的同时，也在不断加大对社交、直播、支付、保险、投资、消费金融、智能硬件、O2O、技术等关键领域的投入。因此，界定相关商品市场时，不能简单根据其提供的基础服务简单界定相关商品市场，还需要考虑跨平台网络效应等因素。
此外，需要指出的是，《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》还明确提出，若个案直接事实证据充足，经营者只有存在市场支配地位才能实施长期行为，且该行为损害效果明显时，可以跳过相关市场界定，直接认定经营者实施垄断行为。
当前，平台间竞争加剧了市场行为的频繁互动，给反垄断执法机构的执法活动带来了一定的困难，如何收集直接事实证据，哪些构成直接事实证据，以及判断证据充分的标准等问题还值得进一步讨论。
细化了规制垄断协议的内容
文章介绍，在横向垄断协议方面，《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》明确提出平台经济领域经营者利用平台收集或者交换价格与销量等敏感信息、利用技术进行意思联络、通过数据和算法实现协调行为等可能构成横向垄断协议。
在纵向垄断协议方面，《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》结合平台经济领域的特点，特别规定：经营者通过自动化设定价格、利用平台规则统一价格、使用数据和算法限定价格或者限定其他交易条件等方式能够与交易相对人达成上述纵向垄断协议。
《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》还增加了对最惠国待遇条款的分析。最惠国待遇条款最早见于国际贸易领域。数字经济的发展使得最惠国待遇条款也出现在互联网平台与经营者间的协议中。这些条款的内容多为平台内经营者向平台经营者承诺，在商品或者服务在平台上的销售价格不高于其在其他任何平台上销售相同商品或服务的价格。由于最惠国待遇条款存在限制和排除竞争的效果，因此平台经济领域实施该条款在国外经常会受到反垄断执法机关的关注。结合我国《反垄断法》的现有规定，《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》明确指出，在个案分析最惠国条款是否构成纵向垄断协议时，反垄断执法机构会综合考虑经营者签订该条款的商业动机、对市场的控制能力以及实施该条款对市场竞争、消费者利益和创新的影响等相关因素，从而为避免最惠国待遇条款给平台间竞争带来的不利影响提供了评估指引。
关于排他性协议问题，《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》指出，该种协议可能构成《反垄断法》第十四条规定的其他垄断协议。因此，反垄断执法机构一般会综合考虑平台经营者的市场力量、相关市场竞争状况、对其他经营者进入相关市场的阻碍程度等因素，分析这种协议是否具有排除、限制竞争效果。
《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》还提到了轴辐协议。在平台经济领域，轴辐协议涉及具有竞争关系的平台内经营者通过与平台经营者之间的纵向关系，或者由平台经营者组织、协调平台内经营者间达成具有横向垄断协议效果的协议。为有效阻止经营者达成、实施轴辐协议排除、限制竞争，反垄断执法机构对该种协议的分析，将着重考虑具有竞争关系的经营者之间是否利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式，达成、实施垄断协议，排除、限制竞争。
垄断协议的规制属于事后规制，获取证据相对困难，特别是在平台经济领域。为此，德国等国家都纷纷强化反垄断立法，明确经营者的配合义务。《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》则明确指出，认定平台经济领域协同行为通过直接证据判定是否存在协同行为的事实；直接证据较难获取可以根据逻辑一致的间接证据，认定经营者对相关信息的知悉状况，以判定是否存在协同行为。经营者提出抗辩，应提供相反证据证明不存在协同行为。
此外，《平台领域反垄断指南(征求意见稿)》还进一步明确鼓励宽大制度，鼓励相关经营者主动报告横向垄断协议有关情况并提供重要证据，同时停止涉嫌违法行为并配合调查，对符合宽大适用条件的经营者，反垄断执法机构可以减轻或者免除处罚。
强化了对滥用市场支配地位行为的监管
文章分析，首先，明确了对滥用市场支配地位的分析思路。第一步是界定相关市场，第二部是分析经营者在相关市场是否具有支配地位，最后则根据个案情况具体分析是否构成滥用市场支配地位行为。
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