三、美国“一中”政策明晰化的缘由
美国深知台湾问题对中美关系的战略价值，这是“一中”政策的战略模糊性长期维持的重要原因，也是“一中”政策成为中美关系正常发展的政治基础的重要原因。这一政策在特朗普政府时期出现向台湾倾斜的明晰化趋势，其原因值得深入分析。
其一，从实践上看，“一中”政策明晰化是特朗普构建美国对华新战略的需要。在美国看来，两岸实力对比已经严重失衡，“中国正在发展威胁台湾的能力，目前和未来中国都没有准备放弃对台使用武力的迹象”。〔25〕由于蔡英文上台后两岸出现持续僵局，美国认为台湾处于更不利境地，因此，主张强化美台关系、对两岸失衡局面进行有效干预的声音十分强势。
特朗普执政以反建制、反传统着称，但是在台湾问题上，他除了较少强调美台意识形态共识之外，并没有脱离传统政策的轨道，认为美国对台湾价值的传统认知仍然符合美国的国家利益需要，这些传统认知包括台湾作为牵制中国大陆的重要战略工具、发展与台湾的全方位非官方关系等。〔26〕特朗普签署《2018财年国防授权法》、《台湾旅行法》，批准台湾潜艇自造行销许可证等实际行动，表明其对台政策总体上会沿着国会建制派精英设定的方向发展，而其个人因素的影响则主要表现在强化台湾问题的交易功能，尽管面临中国的坚决抗议和国内精英的劝阻，特朗普的态度显然不易改变，即“要么美国改变现行政策；要么中国在其他问题上做出让步，以换取美国维持现行政策框架”。〔27〕
面对中国的快速崛起，美国的主流政治精英感到巨大挑战与压力，“对华接触吃亏论”开始盛行，反映在台湾问题上则是比较强烈的“对台亏欠论”。“这种论调认为，就过去四十年中，美国为了稳定中美关系、为了讨好中国大陆，在台湾问题上对台湾不够好。因此近年来美国国内出现了质疑其‘一中政策’的动向。”〔28〕虽然主流精英在总体上认为美国仍然需要“一中”政策，但是他们同时认为美国从这一政策中的获利已大为减少，因此美国国内主张修改“一中”政策、向台湾更加倾斜的呼声逐渐强烈。
向台湾倾斜的政策方向主要是强化美台军事联系，如《2018财年国防授权法》中有关对台军售正常化、评估美台军舰互访可能性等主张；《台湾旅行法》中鼓励美台军方高阶官员的互访等。美国国防部主管亚太事务的助理部长薛瑞福宣称，美台军舰互泊符合美国“一中”政策的定义，因为美台军舰互泊，有助于美国对台湾的支持和威慑中国的政治目标，他认为“美国既然保有制订美国自己的一个中国政策的权力，自可着手美台军舰互靠”。〔29〕更有美国智库学者声称如果美国决定派遣军舰通过台湾海峡，并且将对台军售规范化，将对维持和平有积极影响。〔30〕因此，强化美台军事联系、强化对华制衡与防范的政策举措不仅体现了“一中”政策明晰化的趋势，也确定了特朗普对华战略和台海政策的基调。
其二，从认知上看，“一中”政策明晰化是美国国会参众两院、国会与政府高度共识的结果。中美建交以来，中美关系中的基本格局都是“美强中弱”，中美实力差距完全在美国不需要顾虑的范围内，但是近年来，“美强”的优势在2008年金融危机、新自由主义全球化负面效应显露之后开始令美国人不再自信，而“中弱”的形势在中国的综合实力超越日本后则开始有所改变。虽然“美强中弱”的格局并没有根本改变，但随着中美力量对比日益接近，中国越来越自信，而美国则越来越焦虑，更加倾向于采取直接、强硬的手段来应对中国。这种关于美国可能难以应付中国挑战的焦虑在美国国内正在成为共同的情绪，不仅是国会中民主党与共和党的共识，也是国会与政府的共识。
在国会两党中，“对华需要更加强硬”成为罕见的高度共识。历史上的美国“一中”政策始终与美国政党政治交织在一起，而美国国会素来是亲台反华势力的大本营，也是历次美国国内检讨和要求重审“一个中国”政策的核心势力。根据美国宪法规定，国会无法掌握台海政策的主导权，但是却可以根据需要将国会意志加于行政机构，其手段包括利用立法手段限制政策走向，通过发表决议案和政策声明表达立场和营造舆论环境，通过与行政机构主动的沟通联络直接施加压力，〔31〕“冷战结束以来，美国政府对台政策的一些微调绝大多数都可以事先在国会看到征兆，是在国会的压力或影响下做出的”。〔32〕特朗普上台以来，美国国会中的两党合作按理说是非常困难的，因为民主党对特朗普上台的“不正当性”一直耿耿于怀，对于特朗普的保守主义政策大为不满；而共和党作为国会多数党，其内部“建制派”与“反建制派”的分歧也十分严重。但是，在如何保障美国在台海地区的利益和提升美台关系方面，两党之间包括多数党内部有着高度共识，这在《台湾旅行法》的通过问题上清晰可见，这部法案在众议院和参议院都是无异议的全票通过。
政府与国会在立场上也是不断接近，日趋对华强硬。特朗普与国会共同认识到中美关系的竞争性在增加，在“平衡中国崛起而非帮助中国崛起”的问题上并没分歧。特朗普签署国会提交的《2018财年国防授权法》和《台湾旅行法》等挑衅一个中国原则的法案，表明他认可国会对中国大陆和台湾的判断，也认同国会对美国对华政策走向的调整，否则他完全可以通过不签署而任由法案自然生效态度的做法来表明不同态度。在特朗普政府的首份《美国国家安全战略报告》中也可见到这种共识，该报告有33处涉及中国的负面表述，汇集了美国战略学界的诸多判断，更反映了国会的意见，报告明确将中国定性为国际秩序的“修正主义者”和美国的“战略竞争者”，这标志着特朗普与参众两院对中美关系性质的认识在相互靠拢，共识在增加，也表明“美国的国家安全观重回大国竞争的传统轨道，特朗普认同共和党建制派传统的世界观和地缘政治观”。〔33〕事实上，特朗普在具体的决策层面放任亲台势力主导台海政策，由于他本人对台湾问题的重要性、敏感性认识并不深刻，又是个“内政总统”，将主要的精力放在应对国内的挑战上，更多地把台湾问题交给国会和行政部门去处理，因此，参众两院的“亲台派”议员和国务院、国防部“鹰派”获得了修改“一中”政策的机会。
其三，从战略上看，“一中”政策明晰化是适应“美国优先”需要的结果，因为“美国优先”政策与传统的“一个中国”政策存在战略冲突。“美国优先”是“特朗普主义”的标志性主张，它是特朗普反建制、反全球化价值取向的集中体现，不仅是特朗普在竞选过程中大赚选票的口号，更是特朗普执政后打造内政外交的政策框架。它已从一种理念发展成为一种政策实践，由一系列体现保守主义、经济民族主义诉求的内外政策构成，集中表达了特朗普对美国在全球化进程中付出太多、得到太少的不满。
就中美关系与台湾问题而言，“美国优先”政策在三个方面与“一个中国”政策存在战略抵触。
（1）“美国优先”要求有清晰的战略路径，但“一中”政策却以模糊、平衡和双轨着称。“美国优先”是一项绝对利己主义的政策，强调美国利益优先和国内优先，特朗普本人是一个美国利益至上的民族主义者，反对全球主义，上台后走的是贸易保护主义的道路。“美国优先”政策的目的是重新厘清在现有全球体系中如何保护美国利益的行动路线，为此特朗普宣布退出TPP，对中国、欧盟发动贸易战，视中国为美国的贸易赤字的最大责任方。而传统的“一中”政策追求战略模糊、战略平衡，是一个以大国外交为博弈平台的政策体系，它将美国的战略利益建立在竞争与合作的大国关系之上。虽然美国经常通过提升美台关系来传递对华强硬信号，但“一中”政策总体上强调的是以中美关系大局为重、以台海和平为重。而特朗普的政策逻辑则是，“一中”政策的适当清晰化是遏制中国迅速崛起的需要，能够继续保障美国在台海地区的战略利益。在中美战略竞争日益加剧的情况下，“一中”政策的明晰化只能是美国向台湾的不断倾斜。
（2）“美国优先”是一项保守主义的收缩性政策，特朗普基本否定了美国在资本主义全球化过程中所追求的目标，主张内向型发展战略，重视经济发展，尤其是提出复苏制造业、扩大就业、通过减税推动企业回归本土等。但“一中”政策体现的是全球主义的扩张性，将美国的战略利益定义在对台海地区的主导权之上，包括对台湾的安全承诺和军售关系，体现了美国对台海地区的强烈的干涉意图。如何平衡国内经济发展和维持美国的海外霸权对特朗普来说是必须抉择的，他认为美国在此前的全球化过程中未能同时实现这两个目标，因此，特朗普从经济民族主义立场出发，强调了“美国优先”政策的主导性。虽然他在建制派精英的压力下仍然强调维系美国的世界霸权地位，但“他更强调美国的霸权必须首先基于经济繁荣，反对为了霸权而不计成本的思维方式”。〔34〕因此，“一中”政策出现明晰化实质上是顺应“美国优先”需要的、保守主义性质的战略收缩。
（3）“美国优先”是一项包含明确的交易需求的政策，而“一中”政策在中美之间没有交易的可能性。特朗普上台以来，退出或要求重新谈判一系列多边、双边贸易协定，都是服务于“美国优先”的需要，其间包含有诸多的利益交易。但是，由于关乎中国的核心利益，中国方面不可能同意与特朗普就台湾问题进行交易。因此，“一中”政策如果按照美国利益优先的交易思维来执行，必然会招致中国的强硬反制，进而导致中美关系恶化，最终也伤及美国的利益，当初特朗普质疑“一中”政策并轻率地与蔡英文通话时，美国智库和舆论界曾纷纷反对，布鲁金斯学会的学者卜睿哲在“就‘一个中国’政策致唐纳德·特朗普的公开信”中提出，利用台湾问题来要胁中国政府在其他国际问题中让步是不现实的，这样做会动摇美中关系的整体框架，并迫使北京考虑使用武力收复台湾。〔35〕
然而，出于美国优先的战略需要，特朗普政府实际上正在修改现行的对华战略，目标在于，“特朗普政府将在亚太以实力求和平，重写美国与亚洲的关系”。〔36〕传统的“一中”政策在此背景下逐渐摆脱模糊，开始向更清晰的亲台方向发展，结果是美台之间出现各种严重的逾矩行为，两岸关系、中美关系同时处于紧张状态。
四、结语
美国政治体制的基础是制约和平衡（Check and Balance），这种制约和平衡既是权力关系上的，也是政策实践上的。美国的“一中”政策无疑也建立在这一体制基础之上，它通过对两岸的同时制约达到美国想要的台海平衡状态，从而保障美国利益的最大化。显然，向台湾倾斜的政策明晰化打破了这种平衡，改变了传统政策的路径，这一改变的背后逻辑是，中国强势崛起导致台海力量对比失衡，美国台海政策的调整是对这一失衡状态的干预。然而，从利益政治的角度看，“一中”政策明晰化并不意味着特朗普政府会放弃中国而选择台湾，这种“重义轻利”的思维既不符合特朗普利己主义的经济民族主义观，也不符合美国的利益需要。从更宏观的视角来看，“一中”政策的明晰化也不完全是“特朗普冲击”的结果，这是中美实力对比发生较明显变化之后，美国国内精英政策立场改变的折射，关于中国威胁和必须遏制中国的精英共识使得民主党、共和党在国会中通力合作，也使得国会与总统相互策应。
众所周知，美国的“一个中国”政策本质上充满着矛盾性和模糊性，自中美建交以来，美国内部出现过各种各样的解释，实际上正是这些多元化的认知保障了该政策的弹性与平衡，说明美国政府依据不同时期的利益需要来调整其台海政策的侧重点，总体上维持了中美关系的稳定性。然而，在特朗普时期，“当美国国内原本多元的声音汇聚成一元，形成可以充分调动资源的共识”，〔37〕当“无异议的一致性”压倒更理性的声音时，“一个中国”政策的认知基础可能会发生根本性变化，这种情况下的中美关系是最令人担忧的。
注释：
〔1〕邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第97页。
〔2〕时殷弘：“特朗普当选美国总统对世界和中国的含义”，载于《太平洋学报》，2017年第1期，第99页。
〔3〕Office of the White House Press Secretary, "President Bush and Premier Wen Jiabao Remarks to the Press," December 90, 2003. http://www.whitehouse.gov/news/releases/2—3/12/20031209-2.html.
〔4〕《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》，《人民日报》1978年12月17日，第一版。
〔5〕《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》，《人民日报》1982年8月18日，第一版。
〔6〕正源：《克林顿访华言行录》，中国社会科学出版社，1998年，第205页。
〔7〕John J. Tkacik, Jr., Rethinking 'One China', Heritage Foundation, 2004, p.69.
〔8〕John J. Tkacik, Jr., Taiwan's 'Unsettled' International Status: Preserving U.S. Options in the Pacific, Heritage Foundation, Issues, Backgrounder, No.2146, p.11.
〔9〕Richard Bush, "US Policy Regarding Taiwan", American Institute in Taiwan at a Conference on ‘The Taiwan Relations Act: the First 20 Years’, Sept. 15, 1998.
〔10〕John J. Tkacik, Jr., Rethinking 'One China', Heritage Foundation, 2004, p.73.
〔11〕James Lilley and Jeff Lilley, China Hands: Nine Decades of Adventure，Espionage and Diplomacy in Asia, New York: Public Affairs Books, 2004, P.248.
〔12〕陶文钊：“美国的‘一个中国’政策”，《和平与发展》，2010年第6期，第26页。
〔13〕Richard Bush, "Electoral Change on Taiwan, Building Peace in the Taiwan Strait", Chairman of the Board and Managing director, American Institute in Taiwan, March 29, 2000.
〔14〕"Taiwan Policy Review", Statement before the Senate Foreign Relations Committee by Winston Lord, Sept. 7,1994, U.S. department of State Dispatch, Vol.5, No.42(October 17, 1994),pp.705-706.
〔15〕The White House, National Security Strategy, March 2006, p.42.
〔16〕刘佳雁、汪曙申：“美国‘一个中国’政策三十年之省思”，载于 《台湾研究》2009年第1期，第19页。
〔17〕"Trump Says, 'One China' Policy Should Be Part of Broader Deal", http://www.newsweek.com/trump-china-taiwan-one-china-trade-tariffs-economy-fos-530673.
〔18〕Jane Perlez, "If Donald Trump Pushes on Taiwan, How china Could Push Back", The New York Times, December 12,2016.
〔19〕John R. Bolton, "Revisiting the 'one China' Policy" The Wall Street Journal, January 16, 2017.
〔20〕邵育群、季伊昕：“特朗普政府台海政策的‘确定性’与‘不确定性’”，载于《台海研究》，2018年第1期，第52页。
〔21〕刘佳雁、汪曙申：“美国‘一个中国’政策三十年之省思”， 载于《台湾研究》，2009年第1期，第32页。
〔22〕Republican Platform 2016. https://prod-static-ngop-pbl.s3.amazonaws.com/static/home/data/platform.pdf.
〔23〕孙哲编：《美国国会与台湾问题》，复旦大学出版社，2005年，第1页。
〔24〕袁征：“从奥巴马到特朗普：美国对台政策的调整与变化”，载于《台湾研究》，2017年第2期，第3页。
〔25〕“薛瑞福：美台军舰互靠，符合美国‘一中政策’”，《中时电子报》，2017年11月17日。
〔26〕邵育群、季伊昕：“特朗普政府台海政策的‘确定性’与‘不确定性’”，载于《台海研究》，2018年第1期，第55页。
〔27〕达巍：“美国对华战略逻辑的演进与‘特朗普冲击’”，载于《世界经济与政治》，2017年第5期，第36页。
〔28〕“达巍答中评：中美间最危险的是台湾”，http://www.CRNTT.com , 2018-04-07。
〔29〕“薛瑞福：美台军舰互靠，符合美国‘一中政策’”，《中时电子报》，2017年11月17日。
〔30〕“美国拟派舰过台海，易思安：形塑新对台政策”，http://www.CRNTT.com 2018-06-06 09:21:02.
〔31〕刘佳雁、汪曙申：“美国‘一个中国’政策三十年之省思”，载于 《台湾研究》2009年第1期，第34页。
〔32〕刘文祥：《美国外交决策中的国会与总统》， 中国经济出版社，2005年，第203页。
〔33〕“美国的对华战略会‘拐弯’吗？”，载于《世界知识》，2018年第3期，第16、18页。
〔34〕“美国的对华战略会‘拐弯’吗？”，载于《世界知识》，2018年第3期，第18页。
〔35〕Richard C. Bush, "An open letter to Donald Trump on the One-China policy", December 13, 2016. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/12/13/an-open-letter-to-donald-trump-on-the-one-china-policy/
〔36〕Alexander Gray and Peter Navarro, "Donald Trump's Peace Through Strength Vision for the Asia –Pacific," November 7,2016.http://foreignpolicy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace-through-strength-vision-for-the-asia-pacific/.
〔37〕“美国的对华战略会‘拐弯’吗？”，载于《世界知识》，2018年第3期，第21页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2018年9月号，总第249期） |
