|
| 南北朝鲜藉平昌冬奥会重新探索新关系，各方都非常期待。 |
中评社╱题：台海两岸和南北韩分裂关系现况及机制的比较 作者：李奎泰（韩国），韩国加图立关东大学教授
作者指出，纵观当前合作交流取得的成果，两岸关系和南北韩关系，各具特色且差异巨大。本文以两岸关系和南北韩关系的差异为切入点，从分裂双边关系的管理组织机制、沟通协商机制以及管理法规机制等三方面进行分析，归纳出两岸关系和南北韩关系在其相互关系的管理机制的不同特色和以此延伸的双边关系的一些问题。
一、绪论
台湾海峡两岸的分裂和南北韩之间的分裂的时间分别始于1949年和1948年，相差约一年。其分裂原因也存在国内性的内战和国际性的分隔的差异。但是，不能否认的是其最终分裂的直接原因和基本格局是相似的，是在各方在意识形态和体制的矛盾无法解决的情况之下形成的。到目前为止两岸以及南北韩各自的分裂的基本格局并没有发生根本性的变化。但是分裂双边的互通交流合作的情况已经发生了极大变化。台海两岸之间已经达到了每年约千万人次的人际交流，实际上各方面的来往交流合作已经常态化，其交流水准超越了其与大部分邦交国的交流水准。南北韩之间交流合作情况根本没有朝常态化方向发展，况且最近两年因双方的政治军事的矛盾加深而致使交流合作陷入停滞状态，围绕朝鲜核问题的政治军事冲突指数不断提升。
为了瞭解相互情况和互相参照各方不同路径等，比较研究为尤其重要。本文主要以两岸关系和南北韩关系的比较差异为切入点，从到目前为止建立的分裂双边关系的管理组织机制、沟通协商机制以及管理法规机制等三方面进行分析，归纳出两岸关系和南北韩关系在其相互关系的管理机制的不同特色等一些问题，进一步讨论台海两岸的中国和台湾与南北韩的韩国和朝鲜各在为解决分裂问题而进行的整合进程中选择的路径上的一些问题。
二、两岸和南北韩：分裂关系的现况
（一）分裂格局的变化
台海两岸的中国大陆和台湾之间分裂时长为69年，韩半岛的南北韩之间分裂时长为70年，但到现在以政治制度和理念为其分裂的基本格局没有发生变化；如两岸之间虽然交流合作情况已经达到了一般国家关系以上的水准，但从1949年起分裂成两个不同体制的基本分裂格局还没有变化。南北韩之间隔绝从1945年美国和苏联战后临时措施而开始，于1948年定型成两个国家的分裂格局，经70年到目前为止还没有出现根本变化。南北韩当局曾以包括在1991年签署的《南北基本协议书》而妥协改变这个对立格局，以双边关系重新定为“特殊的国家关系”并构图交流合作而追求和平统一进程的新关系，也同时加入了联合国。
由于两岸和南北韩以意识形态和制度为分裂的基本格局，曾在冷战时代双边关系上坚持过互相敌对和武力冲突等的零和博弈，如中国的“解放台湾”和台湾的“光复大陆”；韩国的“北进统一”和朝鲜的“解放南朝鲜”等的统一口号，代表双方零和博弈的特色。随着国际冷战体系瓦解，国内政治经济环境的变化，南北韩之间从1970年代，两岸之间从1980年代，逐渐从零和博弈模式转变为探索非零和合作博弈，以图进入承认对方存在事实并讨论探索新的双方关系模式或范式的时代。统一政策上也改变了之前以单方吸收对方体制的统一战略，如中国的“和平统一、一国两制”，台湾的“三民主义统一中国的三阶段统一进程（国统纲领）”；韩国的《韩民族共同体统一方案》的“三阶段统一论”，以及朝鲜的“高丽联邦制统一方案”等。这些虽然内容上反映其国情而各有差异和各有特色，但都是以考虑如何缓解分裂体制差异的严重性而提出来的，内容都是不要以强制于“制度”或“体制”的统一为宗旨的，是在不同制度之间共存的或分阶段性的统一方案。为了这种统一政策的进程，两岸和南北韩，都接受或尝试了以互相交流和接触为特色的新范式或模式，但到了现在，两岸之间和南北韩之间，因选择了不同的政策和路径等种种的原因，出现了其交流合作所获取的成果以及所建立的新关系的管理机制上却发生非常之大的差异。
（二）交流合作的情况：
两岸的中国大陆和台湾，南北韩的韩国和朝鲜，其目前分裂双方的交流合作情况有很大的差异，从其资料来看非常明白：
（1）人员交流：
2015年两岸之间人员交流，根据大陆国务院台办的资讯，大陆住民访问台湾的为435.75万人次，台湾人士访问大陆为549.61万人次，一年间共有985.36万人次互相交流。从1987年到2016年为止，台湾住民访问大陆的累计已经超过了9,341万人次，访问台湾的大陆民众累计已超过2,472万人次（2017年6月底止），双方人员交流超过1亿2,113万人次。可见，这个数据说明两岸之间包括旅游观光的住民之间的“来往”已成为常态，尽管两岸之间有“九二共识”或“台独”等严重的政治分歧，但哪方都无法否定或难以中断两岸交流。
2015年南北韩之间的人员交流，据韩国统一部的统计资料，韩国(南韩)人访问朝鲜(北韩)的为132,097人次(其中访问“开城工业园区”的为128,566人次)；朝鲜住民访问韩国仅为4人，南北韩之间共交流了132,101人次。但“开城工业园区”之外，访问朝鲜其他地方的韩国人仅为3,531人次。但到了2016年2月关闭“开城工业区”之后，至2017年7月为止，南北韩之间的人员的交流变为零(0)。从1989年公布南北人员来往统计资料以后，到2016年为止的27年，双方交流的人数共为1,447,010人次，其中访问南韩的朝鲜人总数仅仅为8,291人。
从南北韩之间的人员交流资料来看，南北韩之间交流不能称为“来往”，因为主要为韩国人单向访问朝鲜。据韩国统一部的统计资料，有朝鲜住民到韩国的特别统计资料，在韩国称之为“脱北民”(脱离北韩住民)，这些人是脱离朝鲜以非法或合法的方式进入南韩的，其人数在2015年为1,275人，2016年为1,418人等，历年已经累计了30,805人。这个数字远超过正式访问南韩的北韩人的8,291人的数字。可见，北韩人员访问南韩以“脱北民”为常态，南北韩之间正式来往住民的机制还没有成型；而且，南北韩双方分裂到2018年的现在已经为70年之长，但到目前为止，双边为了交流交往而需要的最基本机制如正常的书信交流或电话、电信都没法互通，这种南北韩之间的悲情现象，可能在近现代历史上在任何国家关系上再难以找到的非常罕见的特殊情景。
（2）经贸交流：
据台湾“行政院大陆委员会”的《两岸经济交流统计速报》（2015年12月），两岸贸易总额(台海关资料)为1154.1亿美金，大陆商务部的统计资料更显示为1885.6亿美金；根据中国大陆商务部的统计，到2016年12月累计的投资大陆的台资项目共为98,814个，实际使用台资545.5亿美金。两岸之间已经签署了ECFA（两岸经济合作架构协议）、《海峡两岸投资保护和促进协议》、《海峡两岸货物贸易协议》、《海峡两岸争端解决协议》等以两岸经济合作关系建构的制度化的机制。目前，大陆当局要以经逼政方式试压改变民进党当局的“台独路线”，也许会影响两岸经贸关系的发展或民间交流；但是，从到目前为止建立的两岸经贸交流合作的范围和深度来看，这种政治矛盾不会根本性地动摇两岸之间经济合作的整体大局或潮流。
据韩国统一部的交流统计，南北韩交易在2015年为27.14亿美金，2016年下降为3.33亿美金，从1989年到2016年的27年间累计的交易总额为240.8亿美金。南北经贸合作并没有顺利发展，南北韩之间的旅游合作项目“金刚山观光”于1998年开始，但于2008年因一位旅客被朝鲜军人枪杀以后被停办，其他“开城旅游”或“平壤旅游”实施过一两次之后就停办；典型的南北合作投资项目“开城工业园区”于2005年开始运作但到了2016年3月完全停办，停办之前2015年底在“开城工业区”入住的韩国企业为125家，用朝鲜员工为54,988人，形成了南北韩经济合作的一个新模式。虽然“开城工业区”没有受到2010年因朝鲜炮击延坪岛和天安舰沉没事件而韩国政府发布的全面停止交流合作的“5.24措施”的影响，但在朝核的政治军事对立僵局之下于2016年3月南韩政府决定完全停办了。除了“开城工业区”(390个项目)之外，南北韩民间合作项目也没有多少，从统计的1991到2016年的25年间合作项目总数仅为93个而已，南北韩之间交易和经济合作的这些资料，与两岸的交流资料根本没法比较。
虽然，南北韩之间的经济合作从1980年代开始，启动时间略早于两岸之间交流，南北韩之间的经贸交流合作难以成型的主要原因，除了南北韩之间围绕“安全困境”进行的政治军事摩擦之外，还有非常重要的因素，是与朝鲜的改革开放政策的制度上不够完善确有密切关系。朝鲜虽然做了一些经济上“自己方式”的措施，但没有提及“改革开放”四个字的政策，无法相比中国大陆的改革开放措施和制度化；于是这种非常保守的改革开放并没有得到韩国或外资企业的认同，无法大量引进韩资和外资；“金刚山旅游”和“开城旅游”等项目也不是双边人员旅游交流项目，而是由韩国人单向访问北韩的观光的项目。于是，这些经济合作机制与中国的特区或引进外资的形式和内容大为不同。而且由于双方政府当局包括韩国政府过于介入管理南北韩的经济合作，实在难免于政治军事对立的影响。这种南北韩之间的经贸合作，是与两岸之间以企业来自负盈亏模式进行合作模式的中国方式的外资引进方式或模式有非常大的区别。而且，两岸之间也有发生过非常严重的“突发事件”如“千岛湖事件”等，但这些个别事件并没有影响台资企业的大陆投资和两岸经贸交流发展大潮流。但是，南北韩发生一个突发事件如“天安舰击沉”和“延坪岛炮击事件”或“金刚山事件”，就成为停办合作交流的藉口，影响着整体南北韩交流的进一步推进。
三、两岸和南北韩：分裂关系的管理机制
管理机制的概念，若适用于国家分裂关系的管理上面，可分为三个方面：一为运行机制包括管制组织和其运作机制；一为动力机制包括决定互相关系的环境如其中核心为相互沟通机制；一为约束机制包括有关管理法规和政策措施等。过去统一之前的东西德、目前两岸之间、南北韩之间，都有其特有的分裂关系的管理机制，各有不同路径和范式来构建。于是，以分析这个管理机制的运作成熟或其情况来，可以研判其分裂关系的稳定度或相互适应其整合路径上一些问题，也可以观察双边关系的整合或统一的进程度等。下面就以南北韩和两岸的分裂关系的管理机制的三个方面来分析，两岸和南北韩的分裂关系和相互关系的一些问题。
（一）管理分裂关系的组织机制
两岸与南北韩，为了分裂关系的管理，都有设置负责业务的组织体系，如中国大陆的“国务院台湾事务办公室”、台湾的“行政院大陆委员会”；韩国的“统一部”、朝鲜的“祖国和平统一委员会”等。但是，这些组织功能和运作机制，各有不同的特色，其内容如下：
（1）组织名称
两岸的那些组织就用了分裂地区名称如“台湾”或“大陆”，授权业务的民间组织用“海峡”，其含义显得很清楚将其组织业务或功能主要用于管理对方的关系或与对方有关事务，当然也包括与国家统一大政方针有关的业务等。从这种用词来看，两岸当局现阶段互相非常重视目前双方关系的和平管理的态度。南北韩则不同，双方都用了“统一”两个字，明白显示其含义为更注重于“统一”结果本身，也包括对方有关事务。韩国和朝鲜都在使用这个“统一”单词的组织，明示由己为中心统一国家的强烈政治意志。对方使用这个“统一”单词，就容易联想到“吸收统一”的意思。南北韩之间“统一”常说为问题的解决之道，但这个单词目前反而成为双边引起“安全困境”的主要单词，成为实际上有些不利于南北韩交流合作关系发展的主要障碍。目前南北韩的最大的悬案为朝鲜“开发核武”，但朝鲜说这是为了防卫“制度统一”，以“自卫”为目的而推进的，以辩护其保有核武的理由。
（2）组织体系
组织体系，指的是有分裂双边关系的管理或管制系统的组织结构或其运行机制，包括决策，执行、沟通协商业务的机构体系。两岸之间台湾和中国大陆，这个组织体系的设置也有大的差别。大陆是因为中国共产党领导的党国体制，从中央到地方构成由党领导的党政一体化的组织结构，管理两岸关系的体制也是如此。党的核心组织为党中央和地方省委设的“对台工作领导小组”和“台湾工作办公室”;执行机构方面中央设“国务院台湾事务办公室（主管为主任）”，中央各部委和地方都设办理涉台业务的“台办”（台湾事务办公室）等机构，具备了从中央到地方党政系统全面覆盖的涉台业务机构系统。台湾则采取与大陆不同方式，以政府机构来组建组织体系和运作机制，最高的决策审议机构为“总统府国家安全会议”；而在其“行政院”设立“大陆委员会”，这是由中央各部委的负责人来组成的委员会（主管为主任委员）来编制，其业务机构负责两岸关系的行政管理业务。但与大陆组织结构不同，台湾在各行政部委和地方政府并没有设置管理两岸业务的独立办公组织“陆办”，建立中央部委和地方政府在各自固有业务范畴之内办理有涉大陆和关两岸关系的业务的组织体系。
南北韩则与两岸在组织体系上有异同之处，虽然有设置韩国“统一部”和朝鲜“祖国和平统一委员会”，但其他运作体系相比两岸，还没建构完善常态化的组织管理机制。朝鲜采取为“委员会”模式，其“委员会”可能类似于台湾的“大陆委员会”的运作方式。因为朝鲜为党国体系的国家，其与朝鲜劳动党的统一战线部的关系在业务上可能非常密切。朝鲜的“祖国和平统一委员会”原来可能为朝鲜劳动党的一个组织，但从2016年改制编为其“国务委员会”的机构，可能为韩国的“统一部”的对口单位。
韩国的“统一部”的组织体系类似于中国的“国务院台湾事务办公室”的组织体系，最高决策由青瓦台的“安保室”来负责，除了决策之外其他一切南北韩关系的业务由统一部来负责处理，其他中央部委或地方政府没有固有业务上办理南北韩业务，还没有形成体系化。韩国“统一部”设有“南北交流协力委员会”，审议南北交流业务，但其委员当中包含由国务总理任命的其他部委的“次官”(中国的中央部委的副部长级别)，但没有明确中央政府的哪个部委“次官”一定参加。其委员长由“统一部长官”来担任，于是其他政府部委的角色，在决策或执行南北韩业务上只为补助的而已，法律上全部由“统一部长官”来统一管理。因为过于集中于统一部的归口管理体系，南北韩交流上连非政府单位如企业的行为变成为“政府行为责任”的问题，如“开城工业园区”的停办之后出现的给予政府责任赔偿的主张，就在这样的政府单位也就是统一部的归于集中管理南北韩关系的情况之下出现的附带问题。
过去，因为朝鲜的对南机构的研究不太深入或不太明白，南北韩的会谈上面曾出现了对口单位的混乱现象。南北韩之间出席谈判的代表和会谈名称也没有系统化，每届政府都有不同的形式或不同类型的谈判，南北韩之间根本没有建立制度化沟通联系和协商的机制。韩国在统一部之下虽然设有“南北会谈本部”，但其业务只限于会谈的准备工作而已。今后南北韩若建立常态化双边交流合作机制，先要将如何建构这种协商沟通的业务组织的对口关系也是非常关键的问题之一。2018年1月9日的南北韩之间“高级别会谈”的双方代表为韩国的“统一部长官”和朝鲜“祖国和平统一委员会委员长”，虽然谈了将来交流合作沟通，但双方没有商定具体的协商沟通机制问题。
|
