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| 未来特朗普很可能在台湾问题上不断制造麻烦，中美围绕台湾问题发生的摩擦可能增多。 |
中评社╱题：特朗普执政以来美台关系的变化及其前景 作者：郭震远（北京），中国海洋大学海峡两岸关系研究所所长、教授
作者指出，在2017年12月以来密集发生的中美重大摩擦中，由于被激烈的中美贸易摩擦所掩盖，由台湾问题引发的中美严重事态没有受到应有的关注。中美因台湾问题引发的摩擦，每次的直接原因都是美台关系的变化。特朗普执政一年半以来，中美关系进入了冷战后第三个摩擦多发期的高峰阶段。在此基础上，美台关系正在发生中美建交以来最重要的变化。但中美关系的变化没有，也不会根本改变中美竞争—合作关系的基本框架。这决定了，美台关系的变化必将是有限的，美国没有也不会改变，中美建交以来一直坚持的，支持台湾，但不直接军事保护台湾的美台关系主题。
一、特朗普执政以来美台关系的变化
特朗普执政一年半以来，其对中国和中美关系的定位、对华政策和策略都有重大调整，从而导致中美关系发生重大变化。对此，笔者已有专文论述（“中美关系正在发生的重要变化及其前景”《中国评论》月刊2018年7月号），兹不赘述。在这一背景上，一年半以来美台关系也发生了重要变化，并在2017年12月以后密集发生的中美重大摩擦中表现。
1. 特朗普执政以来，美国重新重视美台关系的战略意义
美国插手干涉台湾问题以来，美台关系对于台、美各有不同的重要性和战略意义。对于历届台湾当局，美台关系一直是他们得以拒统最重要的外部支撑。所以，他们必然始终高度重视美台关系的战略意义。对于美国，台湾和美台关系则始终是他们处理中美关系的筹码，所以随中美关系的变化，主要是中美对抗严重程度的变化，美台关系对美国的重要性和战略意义必然有明显变化。
笔者曾撰文指出，以1979年1月中美建交为分界点，此前的1949年至1978年，中美关系是全面、严重的对抗关系，美国重视美台关系的战略意义。美台关系的主题是美国保护（主要是直接的军事保护）、支持台湾；1979年至2016年，中美关系先后经历了非结盟的盟国关系、竞争—合作关系，美国对美台关系的战略意义，明显有不同程度的忽视（请见《中国评论》月刊2017年10月号“美台关系变化趋势及其前景”）。但是，2017年1月特执政以来的事实表明，美国已经开始重新重视美台关系的战略意义。这在2017年12月18日特提交的，其任期的第一份《美国国家安全战略报告》有集中表现。由此可以认为，美台关系正在发生中美建交以来最重要的变化。
按照1986年通过的《戈德华特——尼克尔斯1986年国防部改组法》，美国总统应每年向国会提交一份综合性的《国家安全战略报告》，（但实际上迄今只有里根、老布什、克林顿三位总统每年提交一份《国家安全战略报告》，而小布什、奥巴马二位则是每个任期，即每四年提交一份《国家安全战略报告》——笔者注），笔者查阅了1987年至2015年，五位美国总统提交的《国家安全战略报告》发现，在小布什总统之前的《国家安全战略报告》中，只有个别年份中有极简单涉台内容；小布什和奥巴马的四份《国家安全战略报告》中（2002、2006、2010、2015年——笔者注），其中两份（2006、2010年）有涉台内容。值得注意的是，这两份《国家安全战略报告》的涉台内容基本雷同。主要是，表示要保持与台湾的“友好关系”、强调维持台海和平稳定，以及两岸关系的缓和。此外，从2000年开始，美国国防部每年向国会提交一份《中华人民共和国军力报告》。迄今所提出的报告中，都有涉台内容，但都可视为“技术性”内容，即主要分析两岸军力差距。明显不具战略意义。显然，这些正反映了，本文前述的，中美建交以来，美国对美台关系战略意义的长期忽视。
2017年 12月18日特提交了他执政后的第一份《国家安全战略报告》。与其多位前任，包括前任的共和党总统的《国家安全战略报告》比较，特这份报告在不少方面有重要调整。限于本文主题，笔者仅对其中涉中、涉台部分做简要分析。特在其报告中明确提出，对美国国家安全的最大威胁，已经不是国际恐怖主义活动，而是“激烈的大国竞争”。中、俄作为“修正主义国家”，已经成为美国“最主要的战略竞争对手”。这是从1987年里根提交的美国第一份《国家安全战略报告》，到2015年奥巴马提交的最新一份《国家安全战略报告》，从未有过的对中国和中美关系的判断。于此同时，特的《国家安全战略报告》对台湾的判断，进而对美台关系的判断，也相应出现微妙的，然而又十分重要的变化。主要是，在特的这份报告的论述中，将传统的亚太地区改为印太地区的同时，也把涉台内容列入“印太地区”，并且在强调美台有共同价值观的同时，强调要加强台湾“防御能力”，以强化台湾的“反遏制能力”。这些都列入特这份报告的“印太战略”部分，显然蕴含着把台湾纳入美国推行的印太战略的意图。这与特之前几任总统，从里根到奥巴马都不同，他们把台湾排除在他们推行的美国的主要战略之外，无论是新太平洋共同体、国际反恐，还是亚太再平衡。这种变化清楚反映了特执政以来，重新重视台湾和其他美台关系战略意义的动向。
特朗普重新重视美台关系的战略意义，还只是开始，但十分值得重视。因为这意味着，中美建交以来的美台关系开始了最重要变化。特重新重视美台关系的战略意义，明显是中美竞争加剧的结果，而美台关系战略意义的强化，又必将对中美关系产生重大不利影响，从而形成恶性循环。实际上，这是最需要予以重视的。
2. 强调保持台海和两岸关系现状，强化对台湾的支持
如本文前述，1979年初美台断交以来，双方关系的主题由美国保护、支持台湾；改变为支持，但不直接军事保护台湾。近40年来，虽然美台关系多有起伏，但这一主题基本保持。特执政以来，不断强化了对台湾的支持。最值得关注的是，特的国防部、国务院高官纷纷强调，“保持台海和两岸关系现状”，以此为藉口，强化对台湾的支持。
2005年左右，小布什针对陈水扁大搞“入联公投”，导致两岸关系严重恶化、台海局势高度紧张，对小布什的国际反恐战略形成了干扰，在斥责陈水扁是“麻烦制造者”的同时，还提出“反对海峡两岸任何一方单方面改变台海现状”。 显然，小布什提出的“反对改变现状”，明显是企图管控陈的“台独”言行。但特的高官们称“保持台海和两岸关系现状”，则明显是企图遏阻大陆推进统一大业，为美国支持台湾制造藉口。这实际上是模糊支持台湾与保护台湾的界限，已具有保护台湾的意图。
特执政一年半以来，在“保护台海和两岸关系现状”的藉口下，美台军事安全合作不断有所强化，已成为美台关系的突出重点。首先是美国对台军售。从1979年1月中美建交开始，近四十年中美国对台军售一直是美台关系的重点，是美国支持台湾的主要表现，也是不断引发中美摩擦的主要热点问题之一。特执政后，美国对台军售不仅持续进行，而且出现值得重视的变化迹象：2018年4月，美国务院批准对台转移潜艇技术的“行销核准证”， 为向台提供重要军工技术，支持台“自主增强防卫能力”，开辟了新通道。美台的军事安全合作也出现新动向：2017年12月12日，特签署《2018财年国防授权法案》，写入了“美台军舰互泊”、 推动美国对台军售常态化、“邀请台湾参加红旗军演”等内容；2018年6月，美台“国防产业”论坛首次在台举办，美退役高级将领赴台出席；正在美国国会酝酿的，《2019财年国防授权法案》中，进一步提出，美军参加台军“汉光”演习，美军医疗船访台等。
事实清楚表明，迄今特政府的高官们，频频利用“保护台海和两岸关系现状”，作为强化支持台湾的藉口，越来越明显地模糊“支持”与“保护”的界限。可以预料，他们企图利用这一藉口，在不突破不直接军事保护台湾这一底线的同时，向台湾提供最大限度的“间接”保护。显然，这是特政府重新重视台湾和美台关系战略意义的一个重要表现。
3. 特朗普仍然注意避免在台湾问题上严重激怒中国，美国支持、但不直接军事保护台湾的美台关系主题基本保持
2016年12月3日，特胜选未满一个月，即接听蔡英文电话，与之通话十分钟。事后特多方为自己辩解，但中方的严厉反应，使其对中国在台湾问题上的严正立场有了较深刻瞭解，从而比较谨慎起来。从2017年2月1日，第一次特习通话开始，每次特习通话，特别是2017年4月6日至8日的习特海湖庄园会晤和2017年11月8日至10日的习特北京会谈中，特都明确表示，“坚持一个中国政策”。同时在具体的涉台问题上，也采取了较为谨慎的做法。2018年3月16日《与台湾交往法》通过后，迄今美国仅有副助理国务卿、副助理部长等层级官员访台，没有突破此前赴台官员层级；AIT台北内湖新馆启用，没有如外界猜测的，美海军陆战队进驻，也没有阁员出席启用仪式。正是因为上述情况，特执政一年半以来，台湾问题没有直接导致中美之间的严重摩擦。
特执政后，一方面重新重视美台关系的战略意义，强化对台湾的支持，另一方面在处理具体的涉台问题时，仍然相对谨慎，避免在台湾问题上严重激怒中国，主要是避免直接严重损害一中政策。这两方面看似矛盾，但实际上这却是特朗普、甚至所有的美国执政者，面对中美关系中的台湾问题必然的政策选择。即使在1949年到1978年中美严重对抗的年代也是如此，杜鲁门否决蒋介石派军赴朝参战的要求；艾森豪威尔坚持美台《共同防御条约》不包括大陆沿海岛屿；1958年金门炮战时期，一旦解放军炮击，美军护航军舰立即后撤至12海里大陆领海线之外等等，都是典型事例。1979年1月中美建交后，类似事例更是不胜枚举。这些不仅充分表现了美国插手干涉台湾问题，只是出于美国自身的利益，而且还充分反映了，美国决策者在深层次上对于为台湾问题，与中国发生严重冲突，始终存在无法消除的严重顾虑。
实际上，上述特执政后体现其重新重视美台关系的主要动作，包括通过《2018年国防授权法案》、《与台湾交往法》、强化美台军事安全合作等，与比较谨慎地处理中美关系中具体的涉台事务，共同构成了特朗普处理中美关系中台湾问题的政策—策略体系。根据事实，笔者可以合理推测，特可能的企图是，通过前述动作，形成“引而不发”的态势，以争取其在中美关系的台湾问题中的主导地位，同时通过谨慎处理具体事务保持这种地位。这清楚地表现了这位“商人总统”的“漫天要价，就地还钱”的“交易艺术”。
二、影响特朗普执政后美台关系及其变化的主要因素
1949年以来的事实清楚显示，美台关系从来就是中美关系的一部分，从属于、服从于中美关系。所以，中美关系及其主要影响因素，都必然是美台关系及其变化的主要影响因素。特执政以来的事实已经表明，并将继续表明，美台关系及其变化是中美关系变化及其它多个因素影响的结果。这些因素不仅各自分别影响美台关系，而且它们的影响还相互迭加，共同影响美台关系，从而导致美台关系及其变化更加错综复杂的局面。
1.中美摩擦加剧，中美关系中竞争的权重明显增大，是特执政以来美台关系变化的主要背景。
2017年12月以来，中美之间密集发生了一系列重大摩擦，表明中美关系进入了，冷战结束以来第三个摩擦多发期的高峰阶段。对此，笔者已有专文论述（请见《中评月刊》2018年7月号“中美关系正在发生的重要变化及其前景”），兹不赘述，只直接引用该文观点。值得注意的是，在这些重大摩擦中即包括涉台重大事态：2017年12月特签署的《2018财年国防授权法案》、《美国国家安全战略报告》，以及2018年3月特签署的《与台湾交往法》等。显然，特执政后中美关系中台湾问题的变化，或者说美台关系的变化不仅是中美摩擦明显加剧的表现，而且还是摩擦加剧的结果。换言之，中美摩擦明显加剧、中美关系中竞争权重明显增大，是特执政以来美台关系变化的主要背景。
如本文前述，1979年1月中美建交后，中美关系即由此前的全面严重对抗，逐渐演变为相对稳定的竞争-合作关系。相应地，美台关系的主题也由此前的美国保护、支持台湾，演变为美国支持但不直接军事保护台湾。但在过去的近四十年中，中美的竞争-合作关系从来不是静止的，而是充满起伏。每次大的起伏主要是中美竞争加剧，多与美台关系密切相关，或者由美台关系密切化引发，或者导致美台关系密切化。当然，也有不同情况，即中美合作增强，导致美台关系弱化。但大多数情况是前者，特执政以来发生的正是这种情况。在中美竞争加剧的形势下，特为争取对中国的竞争优势，重新重视美台关系的战略意义，以及强化对台湾的支持。但这恰恰表明，无论美台关系怎么变化，台湾作为美国处理中美关系筹码的角色、命运都没有也不可能改变。
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