一、呼应“四个必须、三道防护网”
民进党当局直指这项法案修正在于因应2019年1月2日大陆领导人习近平提出积极探索“两制台湾方案”、呼吁台湾各政党各界别推派代表进行“民主协商”等，意图统战分化台湾社会，消灭中华民国国家主权。民进党当局根据蔡英文于2019年元旦讲话提出“四个必须、三道防护网”，试图建立两岸互动的“民主防护网”，强化两岸互动可能影响主权之政治议题配套监督机制，以守护其所宣称维护台湾安全及整体利益之目标。
民进党当局认为两岸政治议题协议攸关国家安全、全民利益及台湾整体未来发展，其性质有别于一般协议，处理程序须受更严谨之规范，并应强化民主监督机制。依据“四个必须”及“三道防护网”原则，推动修正两岸条例，研拟有关两岸政治议题协议监督程序的修法草案，内容包括两岸间涉及政治议题之协议，须由行政院向立法院提出协议缔结计画及宪政或重大政治冲击影响评估报告，并完成事前、事中及事后民主监督程序，经国会双审议、举行听证、全国性公民投票程序，获民主充分授权始得签署协议及换文。针对两岸政治议题的协商谈判，建立高标准、高门槛的民主监督机制，落实谈判公开透明、人民参与及国会监督。
二、设定“国会双审议、人民单公投”高门槛
《关系条例》规范复杂程序及高门槛设计，两岸协议通过其机制形同两次修宪难度。两岸间涉及政治议题的协议，不论开启协商前的协议缔结或协商后的协议文本，皆需要经过与修宪相同的程序，唯公投复决仅针对最后协议文本。这与陆委会所提修正草案“国会双审议、人民双公投”相比减少一次公投，原草案包括协商前得举办谘询性公投，规定立法院三分之二委员同意便可开启协商。
但现条例新增订第五条之三明定涉及具宪政或重大政治影响的政治议题之协议，行政院应在协商开始九十日前，向立法院提出协议缔结计画与“宪政或重大政治冲击影响评估报告”，经立法院审议通过后，始得开启协商。前述缔结计画应经全体立法委员四分之三出席、出席四分之三同意，始能开启签署协议的协商。若立法院判断双方无法依缔结计画进行时，得经全体立法委员二分之一以上决议终止协商。
三、新法比旧法在程序门槛更为严格
原《关系条例》第五条规定，协议签署计画只需报请行政院长核定，事后将协议送回立法院备查即生效，若需要立法的则送立法院修法。国民党主席吴敦义与可能总统候选人皆宣称将与大陆当局签署两岸和平协议，主要系依循此旧法。新法规定当两岸完成谈判协商，应于十五天内报请总统核定，核定后十五日内由行政院公开协议草案完整内容，函送立法院审议，并再次提出“宪政或重大政治冲击影响评估”，同时立法院应举行听证。协议草案再经立法委员四分之三出席、出席四分之三同意，再由行政院送中央选举委员会办理全国性公投，有效同意票需超过投票权人总额之半数。
此次涉及两岸政治协议通过采取从严门槛标准，如此复杂及耗费多时的协商、审议及通过机制，形同在程序性设计排除任何政党所提两岸政治协议，无论是立法院高门槛审议及公投高门槛同意通过，形成处处卡关的程序性障碍。两岸政治协议之审议与通过，奠立在政党高度共识及绝大多数人民同意。当前主要政党国、民两党，无论是在意识形态、国家认同及国家利益界定均属高度分歧，这象征台湾社会系属分裂社会，两岸政治协议之通过必须各政党及台湾社会具高度共识始有可能。
肆、民进党修法限制两岸交流的政治意义
一、模糊化两岸定位避免军事武统威慑
蔡英文总统曾经表明主张维持两岸现状，提出依据《中华民国宪法》及《两岸人民关系条例》处理两岸事务。然而，并未言明两岸关系性质是否系属“两岸一国”、“一国内部”关系；也未言明“宪法一中”、“一国两区”定位。尽管也曾表明“两岸关系就是两岸关系”、“两岸关系不是外交关系”、“两岸协议不是国际协定”，此看似“两岸关系为非国与国关系”。但蔡英文在2019年1月1日提出“四个必须”、“三道防护网”，声明从未接受“九二共识”，认为“九二共识”就是“一国两制”、“台湾共识”就是反对“一国两制”。对大陆当局采取强硬两岸政策立场，毫无政治退让。
但前述两项法律修正案中，民进党当局并无将“两国论”纳入作为修法主轴，在立法上仍未将“大陆地区”改为“中国”，这隐含“一国两区”定位两岸关系概念。依据《关系条例》第二条第二款规定：“本条例用词，定义如左……二、大陆地区：指台湾地区以外之中华民国领土”，又该条例施行细则第三条规定：“本条例第二条第二款所称大陆地区，包括中共控制之地区及外蒙古地区”，是两岸人民关系条例之适用范围及于外蒙古地区。换言之，民进党执政下《关系条例》修正仍是立基“一国两区”、“大陆地区”系指“台湾地区以外之中华民国领土”。
这显示民进党在两岸定位主张上，仍是主张“维持现状”的模糊状态。大陆当局对台政策转向“反独促统”，从宣称反对台独、处置台独、遏制台独到挫败台独，反独“三个任何”到“六个任何”条件；反对去中国化的文化台独、渐进式台独；尤其是台湾正名运动及法理台独，抵触大陆当局对台动武的底线与红线。根据《环球时报》调查显示，曾有85%大陆民众支持以武统方式统一台湾。大陆当局宣称绝不会做放弃武力攻台的承诺，这就产生战略性吓阻作用，避免台湾当局触犯“法理台独”、“正名运动”的底线。因此，《关系条例》、《国保法》修订虽紧缩两岸交流及加重处分强调吓阻作用，但并未涉及《法理独立》，避免对台湾安全产生明显而立即危险。
二、紧缩交流边缘化泛蓝联盟的两岸话语权
大陆当局对台政策策略旨在透过两岸经济社会文化的融合发展途径，达成“融合渐统”目标。对台采取单边主义行动，不待协商而推动“惠台31项措施”，民进党当局则提出39项因应措施。在反制两岸交流方面，则是运用严格法律手段采取复杂程序规范，导致两岸政策更趋于紧缩与强硬。同时，在两岸交流态度上也呈现更为强硬立场，例如改变原对民众、团体及地方政府参与海峡论坛立场，2018年提出“不鼓励、不禁止”地方县市政府组团参加；2019年改成“不乐见”地方政府参与。
民进党当局祭出《关系条例》，宣称参与的政党、团体若“妨害台湾安全利益”，依据《人民团体法》、《政党法》最严重可以处以解散。以“妨害台湾安全利益”限制两岸交流，此种概念相当模糊不明确，是一种不确定性法律概念，其最终解释权仍在执政的民进党当局。尤其执政者标签化海峡论坛目的为“统战分化”，试图制造吓阻性“寒蝉效应”，藉此“反统战分化”产生解离“磁吸效应”作用，从而边缘化泛蓝政治联盟对两岸关系参与权。
伍、结论
民进党当局对《国保法》及《关系条例》修正，边缘化国民党两岸政策角色及影响，不仅几乎排除国民党领导高层参与国共论坛、海峡论坛及召开马习会、吴习会可能性；甚至形同从制度规范及程序设计，排除任何两岸政治协议通过可能性。“国会双审议、人民单公投”高门槛程序设计，比修宪程序更为严格，即使刚性宪法修改程序与通过门槛，亦无此繁琐与要求。其隐藏的政治动机及目的，实际上是排除两岸从事务性、功能性、经济性协商进入政治协商及谈判，避免台湾踏入统一谈判的进程中。
就此而论，有关“两制台湾方案”探索、台湾政治地位安排、终止敌对状态、建立军事互信机制、签署和平协议及拓展国际空间协商讨论，皆是困难重重。然签署政治协议的程序性障碍固然门槛过高，但属于一般性两岸协议其监督也仍付之阙如。民进党当局原属意制定《两岸协议监督条例》专法，但最后却变成修订《关系条例》。这种前后截然不同做法，引发泛蓝政治联盟质疑。国民党团表示任何政治协议皆攸关国家安全、人民福祉，针对单一类型协议修法，应回归《两岸协议监督条例》专法制定。亲民党团认为民进党搁置《两岸协议监督条例》制定及立法，却反透过修订《关系条例》设下严格程序规范政治协议，并以掌握多数暴力强行通过，实欠缺政策沟通与协商，恶化政党政治之良性运作。
民进党当局修订通过《国保法》、《关系条例》，并无政党间协调与共识。这就存在着一旦2020年总统大选及立法委员选举，若产生政党轮替由国民党完全执政，也会试图重新修订立法，这将造成涉及规范两岸关系互动的法律，存在着变动不稳定性及影响法的权威性问题。民进党当局的单边立法行动，不仅边缘化国民党的两岸政策主导权；同时也反制大陆当局的“融合渐统”政策与措施。双方两岸政策的单边行动冲突，形同“磁吸效应”与“寒蝉效应”的相互抗击，两岸关系因欠缺国民党的缓冲区作用，而陷入政治僵局及冲突的恶化循环状态。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年7月号，总第259期） |
