|
| 蔡英文在民进党全代会上再度宣示要启动新一轮“宪改” |
中评社╱题：“从‘五院’到‘三院’：台湾新一轮‘宪改’的预判与应对” 作者：王英津（北京），中国人民大学政治学系教授
2017年9月24日，蔡英文在民进党全代会上再度宣示要启动新一轮“宪改”。据媒体报导，其改革动向之一很可能是彻底废除“考试院”和“监察院”，使台湾地区的“五权分立”体制走向“三权分立”体制。那么，台湾当局具体将会如何废除“两院”？废除“两院”将会对岛内政治及两岸关系产生怎样的影响？大陆该如何制定因应对策？本文旨在对自第一轮“宪改”延续至今的“两院”存废论争进行梳理，并对上述问题进行深入探讨。
一、动向之一：将考试权并入“行政院”
依照“宪法”，“考试院”作为台湾地区的“最高考试机关”，其地位与其他“四院”等同，独立行使职权，不受任何机关的节制，是“最高”权责机关，这在台湾学界并无争议。但“考试院”究竟是考试机关，还是人事行政机关？学界对此存有不同看法。有台湾学者认为，从机构性质来看，“考试院”是台湾地区的“最高考试机关”（至于“人事行政”机关，由“行政院”专设的人事行政局来掌理）。但是，从职权内容来看，“考试院”应是台湾地区的“最高人事行政机关”，这是因为：其一，其所掌理的事项大多属于人事行政事项；其二，即使1992年“修宪”后，“考试院”依然为台湾地区掌理人事行政的“最高人事机关”。
关于“考试院”的性质争议主要源自上一轮“宪改”对“五院”体制的大幅调整。“考试院”本是独立的考试机关，经七次“修宪”后，其身份形式虽未改变，但实际职权却被大量缩减。从总体上看，“考试院”在“宪改”过程中不仅没有“获益”，反而有所“减损”，甚至出现被边缘化的趋势。至于其被边缘化的原因，固然是多重的，但其中最不可忽视的一个原因是：部分“台独”人士对“考试院”体制的批评和攻击。
台湾社会对于“考试院”改革走向问题历来存在分歧，争议核心主要是应在未来采行“部外制”（即在“行政院”外设立独立的考试机关，包括延续现行制度和使“考试院”改隶“总统府”），还是采行“部内制”（即在“行政院”下设立独立的文官考铨委员会）。〔1〕如果采行“部外制”改革方案，则体制变动较小，该方案主要是基于注重考试权独立的考虑；如果采行“部内制”改革方案，则比较符合国际实践通例，该方案主要是基于注重行政的完整性及效率原则的考虑。其实，“部内制”与“部外制”改革方案，不仅仅涉及文官体制及行政组织的改革，更关涉“宪政”体制（特别是三权或五权）的取舍。〔2〕围绕着考试权与行政权的关系及其整合方案，尤其是否应将考试权并入行政权的问题，台湾政学两界一直争论不休。概括起来，部分人士主张取消“考试院”并将其职权归并到“行政院”的理由主要有以下几个方面：
第一，将“考试院”独立设置不符合政治权力划分与配置的基本原理。众所周知，考试权在实质上属于行政权，然而台湾地区现行“宪法”却规定考试权独立，这让作为“实质上行政权”的考试权如何自处？另外，古代科考制仅以考试、任用为限，可谓狭义的考试；而现行考试体制下，不仅公务员任用资格须依法考选铨定，而且公务员保障、退休、养老等事项也包括在“考试院”的职能范围之内，可谓广义的考试，这种将绝大部分人事管理的许可权全部划归“考试院”的做法不符合政治权力划分与配置的基本原理。〔3〕
第二，将考试权与行政权并列是本末倒置的制度安排。考试任用是一项好制度，但好制度需要有好的制度安排来实现。从逻辑上说，人事权是行政权的辅助性权力，而考试权又是人事权的辅助性权力，位阶层次分明。但是，“五权分立”体制却将上述权力逻辑关系倒置过来，将考试权放于人事权之上，并与行政权并列，使得原本分明有序的权力关系发生错乱。本来，任用是目的，考试是手段；现在却变成了考试是目的，任用是手段，成为本末倒置的“考试至上主义”，自然会使问题层出不穷。
第三，单独设置“考试院”侵蚀了行政首长的任用权和上下一体的责任政治体制。一个最基本的政治学逻辑是：由谁产生，对谁负责。然而独立的“考试院”却部分行使了原本属于行政首长的人事任用权，但被“考试院”遴选出来的文官又不可能向“考试院”负责，这不仅导致了文官负责对象的模糊与“宪政”结构的权责错位，而且也弱化了行政首长对其下属的约束能力与问责能力，致使政策贯彻窒碍难行。因此，考试权及其他人事权与行政权分立设置，固然可防止行政首长徇私用人（消极功能），但未必有助于其更好地选才用人乃至建立责任政治体制（积极功能）。〔4〕
第四，迭床架屋的人事机构设置造成了职权划分的混乱与互动效率的低下。从制度设计初衷上看，单独设置考试权是为了人才选拔的高效性与公平性，但结果却事与愿违，反而因为权力归属不清而致使行政权与考试权之间的互动更加复杂。〔5〕譬如，就公务员的铨叙、保障而言，“行政院”人事行政总处、“考试院”铨叙部和“考试院”公务人员保障暨培训委员会三者均有职权，彼此业务范围交界处存在许多灰色地带，使得许多问题落在其间而难以处理，进而削弱了行政系统的专业性与高效性。
第五，将考试权与行政权拆分不符合现代国家制度通例且没有必要。现行考试体制以建立职能政府为目的，其作用在于选取人才形成专家政府，但欲达到此目的办法有许多，没必要专门另设一院。为了确保考试的公正性与中立性，只须“行政院”下设独立的文官委员会即可，无须在“行政院”之外另设一个徒有其表的“考试院”。〔6〕事实上，大多数欧美早发民主国家和地区均未设置与台湾相类似的考试单列制度，但这并未减损其民主程度或政治绩效，因此将考试权与行政权拆分并列着实没有必要。〔7〕
当然，台湾社会反对将考试权归并到“行政院”、主张继续维持现行体制者也大有人在，他们也有自己的相关理据，在此简要列举如下：其一，台湾地区的政治体制比较特殊，为避免政府徇私枉法，考铨行政仍有独立运行的必要，而负责考铨行政的组织若不能在“中央”行政组织层级确立“最高”地位，则难以保障其独立性。其二，从比较政治的角度看，“五权分立”体制下行政权和立法权侵扰考试权的可能性要比三权分立或议行合一体制小得多，因此设置独立的考试权并维持“考试院”的崇高地位是必要的。〔8〕其三，“考试院”所掌理的事项不仅限于考试，还包括许多铨叙方面的繁杂工作。如果废除“考试院”，其业务必定要由其他部门“代行”处理，而其他部门未必比“考试院”更熟悉业务，因此将其废掉无异于自添麻烦。其四，就制度设计而言，“五权分立”体制是为了弥补三权分立体制的弊端而设置的。实践证明，考试、监察“两院”虽然因为种种现实原因而尚未充分发挥其功能，但其对政府机关用人、用钱及施政确实也发挥了一定功效。〔9〕其五，“考试院”独立地位能保障其客观公正而不受干涉地选用人才，并发扬“天下为公”的政治精神，在很大程度上能防止用人机关徇私舞弊。〔10〕尤其在政党政治日益发达、社会日趋多元化的政治生态下，“考试院”对于建立行政中立的文官系统发挥着重要的作用。
总而言之，主张存废“考试院”的观点各执一词，尽管当下主张废除（或至少应大幅精简重组）者占据多数，但也有部分学者呼吁维持。在他们看来，台湾的“五权分立”体制是对西方三权分立体制的完善与超越，并非不符合分权制衡原理，也不是“五权宪法体制的谬误”。〔11〕废除考试、监察“两院”，“实系对孙中山五权宪法思想未能虚心探究之故”。〔12〕
二、动向之二：将监察权并入“立法院”
“监察院”基本上系仿效西方三权分立体制的架构，将议会中“国政监督权”部分抽离出来，加上中国固有的“人事监督权”而组建成的职能机关。它与行政、立法、司法、考试“四院”同为“治权”机关，并成为台湾地区的特色性机构。依台湾地区“宪法”第90条规定，“监察院”为“最高监察机关”。第一轮“宪改”虽然大幅缩减了“监察院”的许可权，但仍无损于其台湾地区“最高监察机关”的地位；换言之，在“监察院”之上不得再有其他行使监察权的机关，同时在“五权分立”的架构下，“监察院”与行政、立法、司法、考试“四院”平行分立，不受其他机关的指挥和控制。
不过，岛内对于“监察院”的性质界定却争议不断，这也导致了新一轮“宪改”关于“监察院”的存废之争。从发展过程看，“监察院”的性质前后有不同变化。国民党政权退台后，“监察院”曾在它是否有资格出席“世界国会联合会”问题上与“立法院”发生过争执，因为“立法院”拟独自组织“国会”小组加盟“世界国会联合会”，而“监察院”则认为它也是“国会”职权的行使者，同样有资格加盟。其实，“两院”争执的背后是监察权的归属问题。为此，1957年台湾“司法院”作出释字第76号解释文，阐明了“监察院”虽是与其他“四院”平行的独立行使职权的机关，但其职权却属于议会权力的范畴，“监察院”也是“国会”之一，从而使“监察院”的性质及法律地位更加明确。然而，1992年第二次“修宪”后，“监察院”丧失了作为台湾地区民意代表机关的性质，而成为“准司法机关”。〔13〕对于“监察院”的性质，除了“司法院”的解释以外，台湾学界也有人从学理上对“监察院”的性质进行了分析和界定。有学者认为，“监察院”除具有准司法机关的性质之外，还具有准立法机关与准行政机关的性质；〔14〕 也有学者认为，“监察院”既不属于准司法机关，也不属于准立法机关，而应属于行政机关；〔15〕还有学者认为，台湾的监察制度历经70余年的运作与变迁，已经历了孙文式监察院、张君劢式监察院和“修宪”后准司法机关“监察院”三种历史类型。〔16〕
|
