中评社╱题：以“一国两制”的台湾模式规范两岸在统一前后的政治关系 作者：林冈（上海），上海交通大学特聘教授兼台湾研究中心主任、上海市台湾研究会副会长
作者指出，中共十八、十九大报告揭示了“一国两制”的和平统一构想与两岸关系和平发展思想的内在关系，隐含着以“一国两制”的台湾模式规范两岸在统一前的政治关系的政治逻辑。“一国两制”不是权宜之计，也不仅仅是有利两岸和平统一的政治手段，而是跟人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层自治组织和民主管理制度一样，构成了中国特色社会主义理论和制度的重要内容。“和平统一、一国两制”方针包含三个互相关联的要素，和平、统一与“两制”。其中和平是实现国家统一的最佳方式，统一是事关中华民族伟大复兴的重要目标，“一国两制”既是统一后的具体政治安排，也是有助于争取岛内民心、化解国际阻力、实现和平统一的重要手段。
中共十八大报告指出，“和平统一最符合包括台湾同胞在内的中华民族的根本利益。实现和平统一首先要确保两岸关系和平发展。必须坚持‘和平统一、一国两制’方针，坚持发展两岸关系、推进祖国和平统一进程的八项主张，全面贯彻两岸关系和平发展重要思想，巩固和深化两岸关系和平发展的政治、经济、文化、社会基础，为和平统一创造更充分的条件。”①十九大报告重申“必须继续坚持‘和平统一、一国两制’方针，推动两岸关系和平发展，推进祖国和平统一进程”。这些论述揭示了“一国两制”的和平统一构想与两岸关系和平发展思想的内在关系，隐含着以“一国两制”的台湾模式规范两岸在统一前的政治关系的政治逻辑。
一、“一国两制”并非权宜之计
从逻辑上看，“和平统一、一国两制”方针包含三个互相关联的要素，和平、统一与“两制”。其中和平是实现国家统一的最佳方式，统一是事关中华民族伟大复兴的重要目标，“一国两制”既是统一后的具体政治安排，也是有助于争取岛内民心、化解国际阻力、实现和平统一的重要手段。从十一届三中全会为和平解决台湾问题提出“一国两制”的构想，到港澳地区先后回归实行特别行政区制度，“一国两制”的理论和实践经历了整整四十年的发展历程。港澳地区“一国两制”实践状况表明，在国家统一之后，如何处理同一国家内部不同制度所必然要产生的冲突碰撞、互相磨合、平等相处和长期共存的问题，是理论界面临的新课题。我们既不能片面强调两制，模糊了一国的真谛，更不能因为在两制的实践过程中出现一些偏差，就动摇了对“一国两制”方针的坚持。
“一国两制”不是权宜之计，也不仅仅是有利两岸和平统一的政治手段，而是跟人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层自治组织和民主管理制度一样，构成了中国特色社会主义理论和制度的重要内容。对社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，恰恰要求我们在坚持“一国两制”问题上的底线思维。正如十九大报告所指出的，“‘一国两制’是解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案，也是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度。”目前理论界对两岸“和平统一、一国两制”殆无疑义，但如果将来大陆方面被迫采取非和平方式解决台湾问题，是否还要坚持实行“一国两制”的方针？答案应该是肯定的。既然“一国两制”的制度安排，有利于港澳地区的长期稳定繁荣，同样也有利于台湾地区的长治久安，就不应该因为统一方式的改变而受到动摇。
二、统一前后两岸政治关系的逻辑一致性
界定两岸在国家尚未统一特殊情况下的政治关系的关键，是遵循一个中国的原则，强调两岸在统一前和统一后的政治关系的逻辑一致性，使其既不违背“一国两制”的基本精神，又能为台湾方面所接受。正如胡锦涛在2008年岁末纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上提出六点意见（以下简称“胡六点”）时所指出的，“大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，这没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实。两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立”。②胡锦涛的上述说法，界定了两岸在统一前后的政治关系及其内在的逻辑连接，很好地处理了一个中国原则与中国尚未统一的关系，也就是维护一中框架、确保两岸关系和平发展与追求国家统一的关系。十八大报告进一步指出，“大陆和台湾虽然尚未统一，但两岸同属一个中国的事实从未改变，国家领土和主权从未分割、也不容分割”。③在提出“继续推进两岸交流合作”之后，报告特别提到两岸要“促进平等协商，加强制度建设”，“共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排；商谈建立两岸军事互信机制，稳定台海局势；协商达成两岸和平协议，开创两岸关系和平发展新前景”。这里的“情”，既涉及两岸对中华民族这一生命共同体的情感认同，也包括台湾人民对其特有历史和社会制度的情感。这里的“理”，首先是两岸同属一个国家的“法理”，同时也包括双方的现行法律框架，包括出入境管理、税收制度、货币制度、司法制度等涉及两岸人民交往的法规以及两岸官方机构和人员交往时应该如何妥当称呼等敏感问题。这里的“安排”已经不限于理论性的探讨，而是对实际事务的处理，包括台湾的涉外活动问题。大陆学术界普遍认为，两岸在统一前的政治关系既不是中央政府和地方政府的关系，也不是主权国家或分裂国家之间的国际关系。但究竟是什么关系，往往是言犹未尽，尚值得深入研究。
从“一国两制”台湾模式的理论建构出发，两岸在统一前的政治关系，可以视为在中国内部尚未完全终结敌对状态的中华人民共和国政府与台湾地区政府之间的特殊关系，“中华民国”作为附著于台湾地区政权身上的一个陈旧的政治符号，在岛内虽然仍有市场，但不可能为大陆方面所正式认可。两岸在统一后的政治关系，则是在中国内部两个已经完全终结敌对状态的地区政府之间的关系。在国家尚未统一特殊情况下，中华人民共和国政府和台湾地区政府在法理上都宣称对整个中国拥有合法的代表性，彼此隔海分治，延续了国共内战所遗留下来的在国家主权问题上互不承认的“交战状态”。这一“交战状态”在两岸最终实现和平统一之前是无法完全结束的。统一后两岸将产生一个新的中央政府，作为国家主权的统一代表，但就海峡两岸的内部管辖而言，仍将延续“一国两府两制”的状态。既然统一后将存在“两府两制”的客观状态，统一前的“两府两制”问题是否需要正视与深入研究呢？
三、一个中国框架的政治包容性
“一国两府两制”有无“两个中国”之嫌？本文认为，在台湾当局认同一个中国框架或架构的前提下，以“两府两制”模式，合情合理安排统一前的两岸政治关系，认知台湾地区政府对一个中国意涵的不同理解，尊重其在台湾地区的统治权，允许其享有一定的涉外活动空间，是符合两岸人民的根本利益的。两岸基本法律体系有关国家领土的规定，提供了一个中国的框架的法理依据。中华人民共和国政府的国际地位及其对一个中国原则的坚持，决定了在国际社会上不可能出现“两个中国”或“一中一台”的安排。大陆方面在九十年代初不接受“一国两府”的说法，是担心台湾当局藉此推行“两个中国”，当年台湾政治人物的主观动机、国际形势和两岸力量对比的客观情况，决定了这种担心是有依据的。但在大陆成为全球第二大经济体、最大的贸易体、两岸贸易占台湾外贸比例高达35％左右（占大陆外贸比例不到5％）、大陆成为台湾地区最大的进出口交易伙伴和最大的贸易顺差来源地、大陆军力遥遥领先于台湾、世界上绝大部分国家承认中华人民共和国是代表全中国的合法政府的今天，“一国两府两制”中的“一国”，已经成为矛盾的主要方面，对矛盾次要方面的“两府”具有支配性的作用。④为此，“一国两府两制”的政治定位，既不违背一个中国的原则，也符合两岸在统一前的政治现实。大陆地区的中华人民共和国政府从未放弃对台湾的国家主权，台湾地区的国民党在其主政时期宣称“中华民国的主权及于大陆地区，治权仅及于台澎金马”，目前主政的民进党当局则宣称要依照其现有的法律体系和两岸人民关系条例处理大陆事务，双方“分庭抗礼”，互不相让。
在国际场合，两岸政府在马英九主政时期以“非交叉承认、非平行代表”的特殊方式，共享一个中国的主权，“在涉外事务中避免不必要的内耗”。在民进党重返执政后，因其拒不接受“九二共识”，台湾的涉外活动空间自然受到进一步紧缩。由于中国大陆地区在国际社会的广泛影响力和中华人民共和国政府对一个中国原则的一以贯之的坚持，在国际社会并未出现“两个中国”或“一中一台”的局面。两岸政府所管辖的土地和人口有明显的大小之分，但彼此互不隶属，可以说是在政治上处于一种相对平等的地位。两岸和平统一后，台湾地区政府放弃外交、国防权力，由统一后的中央政府行使，但继续行使对内管辖权，维系“一国两府两制”的局面。这里的“两府”是“两制”的逻辑延伸。正因为存在“两制”，才需要能充分体现不同制度精神的组织载体，即“两府”。这里的“两府”，不是具有主权意义上的“两府”，而是仅就内部治理意义上的“两府”。国家主权，由中央政府代表。
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