需要指出的是，这次下调的是投票年龄，而非选举年龄。理解这一问题的关键是，从理论上厘清公投和直选的关系。两者共同之处是，都通过一人一票来落实直接民主，但其不同在于：一般意义而言，前者是“决事”，而后者是“选人”。在台湾地区，前者由“公投法”规定，后者由“宪法”和“选举法”规定。这次“公投法”修正案将投票年龄下调至18岁，是就投票年龄而言的，而选举年龄则需要通过修改相应的“选举法”和“宪法”来完成。虽然这次下调的是公投年龄，但会产生外溢效应，对下调选举年龄至18岁会形成一个“催化效应”，进而会催生“公职人员选举罢免法”修正案的出台，在此基础上自下而上地倒逼“修宪”，以最终在“宪法”层面上把选举年龄下调至18岁。
（四）赋予“行政院”公投发动权
修正后的“公投法”还有一个新规定，那就是：“行政院”对于“重大政策创制或复决”，认为有进行公投必要时，得经“立法院”同意交由主管机关办理公投；“行政院”提案经“立法院”否决者，两年内不得重行提出。“修法”期间，“立法院”在讨论“行政院”能否发动公投的问题上，民进党坚决主张，但国、亲两党持反对态度，譬如李鸿钧指出，如果让“行政院”拥有发动公投的权力，会让“立法院”无法监督，民主制衡机制将全部崩解，若民进党执意要纳入“行政院”有发动公投的权力，至少也应规范若“行政院”发动的公投失败，“内阁”应总辞以示负责，才能防止行政权扩张与滥用公投。⑧因民进党在“立法院”处于多数优势地位，最后依然通过了“行政院”有权发动公投的修正案。这个条款尽管规定了“立法院”对“行政院”发动公投的监督权，但没有规定公投失败的责任条款，既然如此，“行政院”发动公投就无后顾之忧，进而发动公投的可能性随之增加。
三、“立法院”排除两项敏感议题剖析
从最终生效的修正文本来看，其基本维持2016年底“立法院内政委员会”通过的初审版本，领土变更公投以及两岸政治协议公投均被排除在“公投法”规范之外。
（一）领土变更议题
“公投法”修正案最敏感的条款是，“领土变更案之复决”是否要纳入全台性公民投票适用范围，成为各主要政治力量争论的焦点之一。2003年的民进党版本公投法草案里并没有领土变更，只有“制宪”和“修宪”，但领土变更和“制宪”被国亲版列为排除事项，蓝绿后来妥协的结果是既没有明确将领土变更和“制宪”列为排除事项，但也没有明确列为适用范围，只明确列入了“宪法”修正案的复决问题。2005年“宪法”增修条文加入了领土变更的规定，其后民进党虽打算将其再纳入“公投法”，但国民党认为这是多此一举，因为“宪法”对其已经有所规定，没有必要再纳入“公投法”。
从议题的推动力量来看，时代力量是主张将领土变更议题纳入“公投法”修正案的最坚定支持者。对民进党而言，其实它在这个问题上是矛盾的：一方面希望将这一条款纳入“公投法”，作为未来实现“法理台独”或举行“统独公投”的法律依据，以落实其“台独党纲”；另一方面，又担心引发大陆的反弹而不敢将其纳入。因此，民进党内部在这个问题上曾出现过分歧。但至12月12日最后表决阶段，民进党“立法院”党团总体意见是，领土变更等主权事项属于“宪法”规范的范畴，“公投法”不能逾越自身运行的边界，故反对将其纳入“公投法”修正案，主张让其“回归宪法处理”⑨。
国民党长期以来反对将领土变更事项纳入“公投法”规范，然而在2016年12月15日初审阶段，国民党“立法院党团”决定调整以往反对者的立场，倾向支持民进党过去的这一提案，旨在逼绿营表态，政治后果让绿营自负。不过，这一策略调整曾在国民党内部引起过争议，担心深蓝选民对国民党放弃原有立场产生不满，于是有国民党“立委”参加亲民党“立委”反对领土变更公投提案，蓝营内部一度混乱。鉴于两岸关系以及自身利益的考量，审议当天，国民党态度鲜明，坚决反对将领土变更事项纳入“公投法”修正案。另外，需要提及的是，在表决该议题时，亲民党一反长期以来“日趋绿化”的常态，也坚决反对将领土变更事项纳入“公投法”。
领土变更事项虽然暂时被排除，但并不意味着今后不会被纳入“公投法”规范。不论从理论上看，还是从岛内政治生态看，领土变更事项被纳入“公投法”修正案的可能性仍然存在。不过，需要指出的是，即便将来被纳入“公投法”规范，领土变更事项的公投程序在“修宪”之前也必须按照“宪法”增修条文第四条所规定的程序和门槛，而不能按照这次修正后“公投法”下调的一般性公投门槛。因为“宪法”的效力位阶高于“公投法”，修正后“公投法”下调的门槛仅仅是一般性公投的门槛，其不能改变“宪法”增修条文规定的适用于领土变更公投的高门槛。因此说，下调门槛对一个中国原则固然有冲击，但没有外界想像得那么大。倘若未来将领土变更事项纳入“公投法”规范的话，其真正的挑战在于，被载入“公投法”的领土变更公投的门槛，与其他一般性“公投”门槛不一样，会使“台独”势力以“公投法”修正来倒逼“宪法修改”，以达到下调2005年第七次“修宪”第三条关于高门槛设置的目的。一旦通过“修宪”下调了领土变更事项的门槛，那就“门户洞开”，一个中国框架将面临着严峻挑战和冲击，届时台海冲突的可能性陡然升高。
（二）两岸政治协议议题
两岸政治协议是否要纳入“公投法”规范的问题，是台湾各政治力量角力的另一重要议题。马英九主政时期，两岸通过“两会”签署了一系列经济、金融、环保等协议，随后双方学者开始呼吁两岸推进政治协商、签署两岸和平协议。这让民进党大为不满与紧张，开始思考应对策略。于是，蔡英文早在2011年就提出两岸政治事务需要公投。2016年5月，台湾“立法院”在审查“公投法”修正案时，民进党“立委”陈其迈提案，增列第17条之一：“只要是两岸政治性协商，协商前后都要经由公民投票。”尽管当时台湾“中选会”表示反对，但民进党依然坚持将这一条款纳入修正案。与此同时，民进党的政治盟友“经济民主连合”、“北社”等“激进台独”团体要求民进党坚持曾经提出的“两岸政治谈判强制公投”主张。2016年12月15日，台湾“立法院内政委员会”审议“公投法”修正案时，民进党为避免引发大陆的反弹和两岸对抗的加剧，在国民党“放水”的情况下自行将“两岸政治事务协商前后都需要公投”条文删除，强调应回归到“两岸协议监督条例”处理。⑩
总之，因台湾地区的法律体系是属于大陆法系，故通常采取以“正面清单”的方式来列明规定事项。按照现行“公投法”及其修正案的规定，全台性公投只适用于法律之复决、立法原则之创制、重大政策之创制或复决、“宪法”修正案之复决四项，而地方性公投，则只适用于地方自治法规之复决、地方自治法规立法原则之创制、地方自治事项重大政策之创制或复决三项。“公投法”还明文规定，预算、租税、投资、薪俸及人事事项不得作为“公民投票”之提案。既然“公投法”修正案没有将“领土变更事项”和“两岸政治协议事项”列举为“公投”的适用范围，那么这两项议题在客观上就成为“负面清单”，被排除在“公投法”适用范围之外了。
最后需要指出的是，民进党在“公投法”修正问题上排除了时代力量提出的两岸政治协商议题，并不表示民进党放弃“台独”立场，只是时机未到或胆量不足，今后只要条件成熟，该项议题的公投可能随时被提上日程。
四、台湾发动公投的途径及其采行性分析
根据“公投法”原来的规定，发动“公投”有三种途径；现在修正案又增加了一种，目前总共有四种。
其一，由“总统”发起“防御性公投”。依据修正后的“公投法”第16条规定：“当‘国家’遭受外部威胁，致‘国家主权’有改变之虞，‘总统’得经‘行政院院会’之决议，就攸关‘国家安全’事项，交付公民投票”⑪。从其运作看，成案不需要经过“立法院”或公民连署程序，可较为容易地进入公投程序。2004年陈水扁发动“三二○公投”就是依据了该条款，当时陈水扁以“解放军正在威胁台湾的安全”为籍口直接发动公民投票，无须经过选民连署程序，也无须经过“立法院”程序。因此，当年陈水扁曾洋洋得意地声称，是他发现了“公投法”第16条（备注：在“公投法”修正前是第17条）这个“窍门”。
其二，由“立法院”发动“公投”。依据修正后的“公投法”第15条规定，“立法院”对于第二条第二项第三款之事项（即地方自治事项重大政策之创制或复决），认为有提出“公民投票”之必要者，得附具主文、理由书，经“立法院院会”通过后10日内，交由主管机关办理公民投票。“立法院”的提案经“院会”讨论被否决者，自该否决之日起两年内，不得就该事项重新提出。从法条规定看，成案并进入“公投”程序并不复杂。
其三，由“公民连署”发动“公投”。新修正的“公投法”第9、10、11、12、13条对公民连署发起公民投票做了详细规定，其中第10条规定，公民投票案提案人的人数，应达提案时最近一次“总统”、“副总统”选举选举人总数万分之一以上。主管机关于收到公民投票提案或补正的提案后，应于30日内完成审核。
其四，由“行政院”发动公投。修正后的“公投法”第14条规定，“行政院”对于第二条第二项第三款之事项（即地方自治事项重大政策之创制或复决），认为有进行公民投票之必要者，得附具主文、理由书，得经“立法院”同意，交由主管机关办理公投；“行政院”向“立法院”提出公民投票的提案后，“立法院”应在15日内议决，于休会期间提出者，“立法院”应于15日内自行集会，30日内议决。“行政院”的提案经“立法院”否决者，自该否决之日起两年内，不得就该事项重新提出。
对于以上四种途径的公投，均存在可能性，具体分析如下：
其一，途径一的可能性。就当下而言，通过这一途径发动“公投”的可能性并不大。从大陆来看，目前并没有将“武统”、“统一时间表”等议题提上议程，台湾当局没有理由沿循这一途径来发动关涉台湾前途问题的“公投”。但将来有可能出现这类公投以对抗大陆的统一。因为实现国家的完全统一是中华民族伟大复兴的必然要求，今后随着两岸关系的发展，大陆会积极形塑和引导“以我为主”的新型两岸关系，在适当时机将国家统一问题提上议事日程。不难预料，台湾当局有可能会依据这一途径发动“公投”，煽动和凝聚台湾民意来抵制大陆的统一。除此之外，在中美战略对抗日益加剧的情势下，台湾当局为迎合美国牵制大陆而触碰了一个中国底线，进而逼迫大陆采取武力手段，这时台湾当局也可能会依据该途径启动公投。
其二，途径二的可能性。过去，民进党在“立法院”是少数党，很多议题无法通过“立法院”成案，也就无法进入“公投”程序，譬如2010年绿营发动“ECFA公投”，在“立法院”就无法获得通过。现在民进党成为“立法院”多数党，加之时代力量的支持，在国民党不竭力阻拦的情况下，公投提案公投的可能性就大大增加。
其三，途径三的可能性。按照原“公投法”第12条规定，连署人数应达到提案时最近一次“总统”、“副总统”选举选举人总数5%以上；原“公投法”第14、15条规定了主管机关对于提案人和连署人资格审查的严格要点和内容。从连署门槛以及由此进入公投程序的一系列复杂规定看，经由该途径发动“公投”的难度非常大。自“公投法”颁布至修正前的14年间，至今尚无一个经由该途径在最终投票中获得通过的公投案。但是，新修正的“公投法”第12条则将门槛大幅下调，规定连署人数只达到提案时最近一次“总统”、“副总统”选举选举人总数1.5%以上即可立案。这样一来，通过该途径发动公投的难度大大降低。
其四，途径四的可能性。单单从程序上看，倘若“行政院”要发动公投，在目前民进党全面执政，且绿营在“立法院”占多数席位的有利条件下，发动该类公投变得相对比较容易。从现实角度看，“行政院”和“立法院”通过相互配合来发动一些表面上属于岛内议题、实则关涉两岸关系议题的公民投票，是有可能的。
五、新修正“公投法”生效后的影响与隐患
“立法院”院会三读通过“公民投票法”部分条文修正草案后，蔡英文随即在脸书发文表示，“过去极受争议的公投审议委员会正式被废除，公投立法多年以来的诸多缺陷从此走入历史”，“打破鸟笼、还权于民，这是人民做主的历史时刻”。⑫过去“公投法”所设定的诸多限制，现在均被取消，尤其门槛大幅降低，加之可以电子连署，使得公投风险大幅增加。
（一）对岛内政治发展的影响
修正后“公投法”将公投门槛大幅降低，虽然可以更加彰显民众的直接民主权利，但也增加了新的政治、经济、社会风险。门槛下调后，公投的提案、连署和通过，变得相对容易很多，任何议题都可能被拿来进行公投，会造成社会经济资源的巨大浪费，激化社会矛盾，民粹主义更加泛滥。
第一，或致政府能力下降。西式自由民主体制的最大缺陷之一就是政府能力不足，台湾属于西式自由民主体制，本身也存在这一问题。这次“打破鸟笼、还权于民”⑬，其结果必将导致权力下沉。在政府能力原本就不足的情势下，权力下沉会使政府能力不足问题“雪上加霜”。因为以往的“公投”是“鸟笼公投”，法理上赋予人民的权利并未在现实中真正得到落实，权力仍集中在政府手中的时候，政府就存在能力不足问题。现在“还权于民”得以实践，无疑会使政府能力不足问题进一步加剧。伴随而来的，就是政府管治社会、驾驭对抗、化解矛盾的能力日趋下降，这会给台湾当局带来一系列治理体系和能力上的问题。
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