中评社╱题：美国台湾政策的本质与新变化 作者：李理（北京），中国社科院近代史研究所副研究员、博士
作者指出，海峡两岸关系表面上看是大陆与台湾之间的博弈，但实质上是中美之间的博弈。战后美国先是支持台湾作为“国家”留在联合国，后又因为自己的利益与中国大陆发展外交关系，其对台政策表面上是模糊的“一个中国”，但是其本质却始终为台湾“主权”预留了空间；所以美国的支持，才是台湾走向歧路的最大靠山。台湾未来内部结构的发展及走向，基本取决于美国对台政策的变化与走向。当前，美国对台政策有两个新变化：第一就是不改变“一个中国”，实质上朝“两个政府”的方向转变；其次是加强台湾的军事力量。
一、中美两国对于“一中”的差异及《与台湾关系法》的出台
回顾过去，美国对台政策的重大变化有两次，一次是1979年中美建交不久后美国国会通过的“与台湾关系法”，使美国在几十年内都没有完全兑现中美两国建交时达成的协议，或者说是美国单方面部分撕毁了中美两国之间建交达成的相关协议；美国第二次对台政策的转变为奥巴马政府时期美国国会众议院通过的对台“六项保证”。“六项保证”虽最早出现在1982年，但无论是美国国会还是美国行政机构都没有形成公开的、正式文件。但奥巴马在2016年将“六项保证”成为美国国会众议院正式通过的文件。此后，美国开始研判对台政策的“一中两府”，认为“一国两府”主张并不挑战美国“一个中国”政策的根本。故笔者以为今年3月出台的《与台湾交往法》，意味着美国对台政策的重大转变，“与台湾交往法”政策的核心是以“一中”为基础，实质性地提高台湾作为“政治实体”的国际地位，故美国已经开始实施“一国两府”政策。
战后美国基于冷战格局，一直没有承认新中国，退踞到台湾的“中华民国”割据政府一直在联合国盘踞，直到尼克松上台后这一局面才有了新的改变。1969年美国基于共同反抗苏联及从越南战争中拔出泥潭，尼克松政府打算承认新中国并与之建立外交关系，因而怎样处理与台湾的关系是其中极为重要的问题。
（一）尼克松时期的对台政策的本质
尼克松政府认为制定并实施一套准确反映台海现状的政策，是美国政府的责任。该政策在形式上表现为美国承认“中华人民共和国”和“中华民国”双双代表中国，而且同时与两岸政府保持正常的关系。1969年2月初，尼克松指示对美国的台海政策选项进行重新再评估，并对美国的目标和利益进行清晰的说明。
1969年7月，尼克松公开呼吁亚洲的防御当局立足于自己，承担更大的治理责任。长期与美国友好的台湾国民党政府要求美国继续给予援助，故从1969年10月开始，美国根据军事援助计画，向台湾提供新型的F4战斗机和十多艘柴电动力潜艇。
美国国务院和一些非政府组织，也向总统提出建议，说最符合美国利益的做法是承认台湾的“中华民国”和大陆的中华人民共和国，都可代表中国。这其中最重要的一个非政府组织是有着五十多名议员组成的跨党派的委员会。该委员会建议：“所有政权巩固的政府，都应该在联合国获得代表资格，中华人民共和国也理应如此。”①它的理论根据是“中华人民共和国”和“中华民国”两个政权所代表的人口规模，大陆人口占世界的1/5，台湾的人口也比2/3的联合国成员要多。该委员会主张在联合国为两个代表不同地区的政府安排两个分别席位，因此就不用纠缠于“中华人民共和国”和“中华民国”是否双重代表“一个中国”，问题转化为如何在联合国为两个政府提供两个席位。
实质上，尼克松政府提出的“一个中国”政策，是将“共享主权”作为一个基本特征。包括其中尽管允许中华人民共和国加入联合国，但保证允许国民党在台湾的割据政府“中华民国”继续保留联合国席位。美国方面认为阻止中华人民共和国加入联合国不现实，但将“中华民国”从联合国驱逐出去，也不公平。美国方面认为联合国成员国的身份不应当被看作特权，而应当作为一种任何政府或者国家都不能避免和逃避的责任。
美国国务卿威廉罗杰斯在1971年7月另一份备忘录中则主张双重代表权：“必须避免留下把柄，让中华人民共和国或中华民国趁机从政治上、法律上或是地理上提出另外的主张，此外政策应该避免涉及中国是否是一个将台湾包括在内的实体的问题，而且只要我们愿意，我们可以很容易加上一句一个中国的表述，比如可以针对中华人民共和国和中华民国的关注点，指出中国只有一个。”
1971年，尼克松政府正式宣布支持中华人民共和国的联合国代表权，但同时也主张不应该剥夺“中华民国”的代表权，联合国应当承认中华人民共和国和“中华民国”的存在，并通过其提供中国的代表团代表权，来对这一无可争辩的现实加以反映。
对此，中华人民共和国做出严厉的回应：中华人民共和国1949年成立以来，中华民国就已经不复存在了，在国际社会中，只有中华人民共和国，是一个中国的唯一代表。世界上根本不存在两个中国，只有一个中国，就是中华人民共和国，台湾是中国的一个省，是领土不可分割的一部分。
分析尼克松时期的对台政策，由于历史的羁绊及对新中国的不瞭解，其政策的本质并不是“一个中国”，而是企图保持“中华民国”在联合国的存在，将新中国也纳入到联合国的实质上的“两个中国”政策。
（二）中美各自表述“一个中国”本质的差异
新中国从1950年代开始就不断对联合国大会成员国施加影响，还特别对1960年代新加入联合国的发展中国家展开外交攻势，最终让联合国的风向发生了转变，多数成员国倾向认同中华人民共和国是联合国唯一代表中国的政府。
随着美苏矛盾的加深，美国的国家利益也发生了转变，为拉拢中国对付苏联，“中华民国”最终在1971年失去了联合国成员国资格以及联合国安理会常任理事国的席位。1972年，尼克松政府派基辛格赴北京会谈。此时在美国政策舆论中，延续多时的双重代表权主张也逐渐降温。
在美国看来，台湾在联合国的处境，与美国如何处理与“中华民国”的关系是一个完全不同的问题。从上世纪七十年代初开始，关于与中华人民共和国建立正式外交关系、同时维持与“中华民国”的关系方面，美国内外形成了一种共识。而中国的谈判立场也十分明确，就是中美关系正常化，必须是美国尼克松政府与“中华人民共和国”这个独立的主权政府建交。
1972年的2月，尼克松总统应中国总理周恩来的邀请访问中国，最终两国签署了一个历史性的联合公告，系中华人民共和国和美利坚合众国联合公报。但美国方面却认为尽管名为“联合公报”，但在性质上却不带有联合的性质，因双方在公报上各自列出关于台湾问题的不同观点。
中国方面重申了自己的立场：
台湾问题是阻碍中美两国关系正常化的关键问题，中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，台湾是中国的一个省，早已归还祖国，解放台湾是中国内政，别国无权干涉，美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走，中国政府坚决反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国，两个政府”、“两个中国”、“台湾独立”和鼓吹“台湾地位未定”的活动。②
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