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台湾的ECFA困局与应有的放大格局
http://www.CRNTT.com   2020-06-06 00:11:11


“海峡两岸经济合作架构协议”(ECFA)即将届满十周年
  中评社╱题:台湾的ECFA困局与应有的放大格局 作者:高孔廉(台湾),海峡两岸经贸文化交流协会会长、东吴大学商学管理讲座教授;邓岱贤(台湾),海峡两岸经贸文化交流协会秘书长

  台湾当务之急,不应只是想要持续ECFA,更要尽速通过“两岸协议监督条例”,让已签署的服贸协议生效,并尽速展开货品贸易协议的协商。拼图完整的自贸协议,唯有如此才能放大格局,与他国商洽自贸协议,并进入区域经济整合组织,加入RCEP及CPTPP,台湾才有机会走向世界,避免被边缘化。

  “海峡两岸经济合作架构协议”(ECFA)于2010年6月29日在重庆签署,迄今即将届满十周年,所谓“架构”协议就是无法一步到位“自由贸易协议”(FTA)前的初步协议。在“世界贸易组织”(WTO)谅解备忘录第24条规定,合理期限只有10年,也就是说,双方在签署“架构”协议后,应该在10年内协商签署后续的服务贸易、货品贸易等协议,完成整体FTA的实质内容,否则其他会员国或经济体可以对此“架构”协议提出异议。不过,中国与澳洲的自贸协议 ,也超过10年,2003年签框架协议,直到2015年才有完整的自贸协议,然而对比两岸,不同的是中澳一直持续协商,而两岸自2013年服贸协议没有生效后,迄今完全中断协商。

  台湾当务之急,不应只是想要持续ECFA,更要尽速通过“两岸协议监督条例”,让已签署的服贸协议生效,并尽速展开货品贸易协议的协商。拼图完整的自贸协议,唯有如此才能放大格局,与他国商洽自贸协议,并进入区域经济整合组织,加入RCEP及CPTPP,台湾才有机会走向世界,避免被边缘化。

  当年两岸签署ECFA之必要性

  台湾因为受限于国际情势以及两岸关系的影响,迄2010年只能跟中美洲五邦交国签署4个FTA,其贸易额仅占台湾总贸易额的0.2%,因此,极有必要另行开拓自贸协议。另一方面中国大陆与“东南亚国协”(ASEAN)10国于2002年就已签署FTA的架构(Framework)协议,并于2010年正式完成签署FTA,若台湾不在其中,商品竞争地位必不如ASEAN。

  根据“贸易移转效果”,在ASEAN生产的产品出口大陆零关税,而在台湾生产的相同产品出口大陆要征高关税,中国大陆的企业当然会向ASEAN购买相同的产品。所幸,当时在台湾生产而出口中国大陆产品的科技含量较高,冲击相对较小。然而,10年过去了,ASEAN生产的产品科技含量突飞猛进,对台湾产品的竞争压力愈来愈大。

  台湾亟欲与中国大陆签署ECFA以化解经济被边缘化与空洞化危机,而大陆方面也想加强与台湾的经贸结合,两者一拍即合,但又因一步到位的FTA冲击太大,故双方同意先谈架构协议。

  从“投资移转效果”角度分析,在台湾的企业为了享有零关税与通关便捷的优惠,就会从台湾出走,到中国大陆或与之签署FTA的ASEAN投资,造成台湾产业的空洞化,关厂或外移的结果就会造成失业,减少税收,降低出口,对于台湾经济及社会层面均有不利影响。

  ECFA协商并不容易

  与中国大陆的谈判要有“耐心”,因为中国大陆的政府部门相当庞大,而且分工细密,各管各的,绝不越线,因此横向联系比较缓慢。

  由于ECFA对于台湾一个小型开放出口导向型的经济体极为重要,因此2009年起,自总统以至主管机关经济部即多次对外说明其必要性与重要性,经济部并与相关产业公会协调,不仅对于受到不利影响的产业要沟通转型升级的方向,对于受益产业也要知道他们要求的内容。

  ECFA协商过程并不容易,双方背后都有产业政策及业者利益,因此都针锋相对,据理力争,其中最困难的就是石化、机械、运输工具、纺织等类产品。我方对于协议的立场是“签得早不如签得好”。2010年5月25日时任国安会秘书长胡为真致电本人,转述马总统指示,要求工具机、汽车零组件及石化等项必须列入,我当即去电跟我的谈判对手说明我方立场,并于5月27日赴杭州再当面沟通、讨论协议文本及早收清单,而我方国安及谈判团队,更是密集开会研讨应对。我们的结论是没有达到我方要求就继续谈。直到6月21日晚间,我的谈判对手打电话给我,就定一周后重庆签署协议,我知道他们终于勉强同意,我当即分别陈报江丙坤董事长、马总统、国安会秘书长、陆委会主委,让他们为紧绷的谈判氛围松了一口气。

  这样一个大型的协议签署,场地的安排,先遣人员的协调,只有一周时间准备是相当匆忙的,对比过去几次,时间也是算短的,我心里在想,他们是不是想依过去惯例,上半年在大陆、下半年在台湾举行两岸协商,因此想在大陆依时限完成签署ECFA任务,维系两岸和平稳定的关系。

  协议签署后,因涉及关税的减免,属于立法院的权责,故需送请立法院审议。江丙坤董事长于2001年台湾加入WTO减免关税时,就有与立法院沟通的经验,所以此次ECFA,他也陪同陆委会主委前往立法院,寻求院长及朝野党团的支持,总算克服种种困难,而于9月12日经立法院顺利通过。

  ECFA对台湾经济发展的效益

  ECFA中有“早收清单”(Early Harvest),也就是初期免关税项目,大陆给予台湾539项工农产品,台湾给予大陆269项工业品而无农产品。实施以来,迄2020年2月止,我方出口大陆产品享受的免关税金额达67.41亿美元,而大陆出口台湾产品的免关税金额为6.52亿美元。

  被列入“早收清单”免税的工业品跨及许多行业,特别是机械、石化、运输工具、纺织等,其中机械及运输工具等产业许多是中小型零件业者受益,据统计免税项目出口大陆金额之成长率约高于非免税项目3%,可见成效不错。而农业产品虽然金额不大,但却是台湾农民的心血,其中包括茶叶、石斑鱼、释迦、莲雾、柳丁等。值得一提的是,2011年以前的两岸农业贸易,我方一直处于逆差;ECFA生效后,逆差减少了,甚至于2013年转为顺差,但很可惜,2016年政党轮替后,两岸关系翻转,又转为逆差。

  事实证明,ECFA的实施对台湾总体而言绝对有利,无论是大中小型制造业或农民都普遍受益,如今由于即将届满十年,民进党政府深恐陆方会叫停实施,一些官员纷纷跳出来,希望ECFA能够延续﹔陆委会主委陈明通3月30日在立法院表示“许多人希望能够维持下去,也有许多人感受到获利”﹔国发会主委陈美伶3月26日在立法院指出ECFA若未能维持,对台湾经济当然会有影响,当然不愿意见到ECFA中止﹔经济部次长林全能则说“ECFA早收清单有500多项产品,涵盖化学品、机械、汽车零组件等,如果发生最坏状况,上述相关产业就会受到影响,因此就经济部立场,当然不愿意见到ECFA中止”。而经济部长沈荣津说“若中方中止ECFA,对台湾影响外贸金额会在5%的范围”。但事实上,影响出口绝不仅如此,学者丁仁方教授估计,金额约196亿美元,占出口的11.3%,对于受影响个别厂商而言,冲击不可谓不大。

  ECFA生效实施与终止条款

  ECFA协议中虽然没有10年终止条款,但在第十六条规定:一方终止本协议,应以书面通知另一方,双方应在终止通知发出之日起,三十日内开始协商,如协商未能达成一致,则本协议自通知方发出终止通知之日起一百八十日终止。截至目前为止,中国大陆并未发出终止通知给台湾,ECFA暂时没有终止的危机。然而,如果民进党政府一而再、再而三做出伤害两岸关系的举动,难保中国大陆不会做出终止ECFA作为回应,届时受伤害的除了台湾对外贸易之外,台湾企业、劳工都将受到冲击。

  至于大陆会不会通知并终止ECFA,我个人判断应该不至于,因为目前大陆对台经贸政策主轴仍是2019年11月两岸紫金山峰会举办时汪洋在大会上宣布的“深化融合发展,打造共同市场”,迄今尚未改变。此外以中国大陆那么大的经济体,其GDP是台湾的24倍,那一点免税金额,实在不算什么。另一方面,这十年来大陆整体工业水准大幅提升,将来从台湾进口的需求也许会下降。同时,北京当局应该将蔡政府与台湾人民区别对待,对蔡政府的不满不必延伸到台湾企业及人民。

  台湾因应之道

  不过这一切仍看两岸关系能否从“反中对抗”回复到“和谐互惠”。最重要且彻底的是改善两岸关系,释出善意,蔡英文在520就职演说中重申“依据中华民国宪法、两岸人民关系条例及其他相关法律,处理两岸事务”,提到“两岸人民关系条例”时,中文版与英文版并不同,英文是法律正式全名“台湾地区与大陆地区人民关系条例”(the Act Governing Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland Area)﹔如果蔡的演讲能够中英一致,讲出“台湾地区”与“大陆地区”,应该是解开两岸纠结的一个善意。

  除了两岸关系定位外,由于新冠肺炎疫情紧绷的两岸交流,也应可逐步解禁。全世界的疫情看来,大陆相对于欧美应该是轻微得多,因此两岸通航航点似可逐步增加,尤其报载两岸货运舱位极为吃紧,这对于两岸经贸交流影响颇巨。

  至于人员交流部分,中国大陆与韩国已于五月初建立“快捷通道”,韩方三星集团的工程团队已利用此通道前往天津的工厂支援复工,对于中断的产业链及供应链,再度发挥链接功能。两岸之间,台湾出口大陆占40%,自大陆进口亦达20%,台商去大陆投资家数达到十万家以上,两岸的产业链连结比韩国更为需要,许多台商负责人及干部均因疫情无法回到工作岗位,目前两岸没有正式沟通管道,似可委托民间单位协商,开放持有证明健康检疫人员往来,便于商务人士及学术交流之进行。陆方今年已禁止新的陆生来台,但对于原已在学陆生应准许返台就学,一方面是不致中断学业,另一方面,他们在台就学的经验,可能在未来两岸关系中发挥润滑剂的作用。

  在自贸协议方面,立即可行的做法是选择操之在我,无需两岸协商的,就我方违反WTO规定,对大陆歧视,不准进口的一千多项工业品,逐步部分开放。而对于已签署的服贸协议尽快予以生效,表示我方依WTO惯例,推动完整自由贸易的诚意。

  中长期的做法是加速货品贸易协议的谈判,依WTO规定,早日完成完整的自贸协议,我们才有可能开拓国际空间,与他国协商自贸协定。

  放大格局走向区域经济整合

  蔡英文于2010年辩论时,指责马政府是由“中国走向世界”,她则主张由“世界走向中国”,何者比较切合实际?马英九政府2013年6月与大陆签署服贸协议,同年7月纽西兰就与台湾签了“台纽经济合作协定”(ANZTEC),隔年又与新加坡签署“台星经济伙伴协定”(ASTEP)。反观蔡政府2016年执政以来,并没有与任何国家签署协定,当然也不可能与大陆达成任何协议。因为国际间有个默契,在他国与两岸的三个双边关系,必须先完成另两个协定,才有可能与台湾商谈,新加坡与纽西兰就是在两岸服贸协议后,才与台湾签署,新、纽属于特例,因新加坡是免税港,纽西兰与台湾是农工产品互补,完全没有竞争,比较好谈,即使只有服贸没有货贸,而且服贸尚未生效,他们也愿意谈。但其他国家就未必了,只有靠完整的自贸协议来展示台湾的决心,也唯有如此,才可能说服CPTPP及RCEP,让他们会员国的“共识决”能多支持台湾的加入,才不致使台湾边缘化,增加台湾产品竞争力。

  目前在民进党执政下,两岸停止协商谈判,对于台湾的机会成本远大于陆方。大陆的进步并不会因为台湾的“反中”而停止,而大陆在国际事务的影响力又极其巨大,以致台湾将来国际活动空间必受限制,以RCEP及CPTPP而言,台湾若想加入,两个经济整合组织都规定新会员须经原有会员“共识决”,因此如果两岸关系僵持,必不利台湾加入这两个国际组织。

  结语

  台湾是以外贸为导向的经济体,让台湾企业对外有公平竞争的环境非常重要,2010年两岸签署ECFA后,不但为台湾企业出口大陆的产品减免关税及排除非关税贸易障碍,同时也为台湾服务业者开启大陆服务业市场的先占优势,更为台湾融入区域经济整合奠定了新的里程碑。

  可惜的是,民进党在2016年执政后,由于否认两岸达成之“九二共识”,被中国大陆认为是破坏两岸政治互信基础,双方协商中断,两岸关系走向危险边缘,ECFA也面临叫停的危机,这不但将使台湾有可能因“贸易移转效果”丧失中国大陆广大的贸易市场,更有可能因“投资移转效果”加速台湾企业对外投资,造成产业空洞化,如果这一切因ECFA终止而发生,那对台湾经济发展将是最沈重的打击!

  (全文刊载于《中国评论》月刊2020年6月号,总第270期)

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