|
| 当和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施。 |
中评社╱题：采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题时需考虑的九个法律问题* 作者：祝捷（武汉），武汉大学法学院副院长、武汉大学两岸及港澳法制研究中心执行主任，教授、博导；段磊（武汉），法学博士、武汉大学法学院讲师、武汉大学两岸及港澳法制研究中心研究员
作者依据《反分裂国家法》的条文规定，对国家采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题时，提出需要学界认真考虑的九个方面的法律问题。这些问题的提出，将启迪学界和政策界人士对此展开深入思考，为未来台湾问题在发生特殊情况下如何依据法律实施解决方案，预作法理和策略上的研究。
序言：
“第八条 ‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。
依照前款规定采取非和平方式及其他必要措施，由国务院、中央军事委员会决定和组织实施，并及时向全国人民代表大会常务委员会报告。
第九条 依照本法规定采取非和平方式及其他必要措施并组织实施时，国家尽最大可能保护台湾平民和在台湾的外国人的生命财产安全和其他正当权益，减少损失；同时，国家依法保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。”
——《反分裂国家法》（2005年）
“和平统一，一国两制”是国家解决台湾问题的基本方针，实现国家和平统一，无疑是包括台湾同胞在内的全体中华儿女的共同心愿。然而，坚持“和平统一”并不意味着对“台独”分裂分子及其分裂行为的一味姑息纵容，一旦其相关行为触及《反分裂国家法》所设定的红线，国家同样有权依法采取非和平方式及其他必要措施展开反分裂国家斗争，实现国家完全统一。①尽管“台湾问题是政治问题，更是法律问题”②这一观点已被理论界与实务界广为接受，但受到“战时无法治”等观念的影响，不少人在“和平—非和平”的二分法之下，片面认为法律对台湾问题的作用仅限于和平条件之下，若国家采取非和平方式及其他必要措施展开反分裂国家斗争，则法律将失去用武之地。基于对这一偏颇观点的批判，我们以《反分裂国家法》第八、九条的规范逻辑与采取非和平方式展开反分裂国家斗争的时间逻辑，提出采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题时所需考虑的九个法律问题，以期助益于广大学界同仁对法律与这一问题之间的关系展开进一步思考。
一、如何界定“非和平方式及其他必要措施”的规范内涵？
“非和平方式及其他必要措施”是《反分裂国家法》第八条和第九条的“主题词”，构成遏制分裂国家行为的坚强后盾与最终底线。然而，从学理上看，对“非和平方式及其他必要措施”规范内涵的界定仍有待进一步厘清。一方面，从法规范分析的角度而言，《反分裂国家法》所规定的“非和平方式”有哪些具体形式，是否完全等同于“武力”或国际法上所使用的“战争”概念，还有哪些直接武力投送之外的非和平方式可以用于遏制分裂国家等问题，构成对这一规范内涵界定的重要面向。
另一方面，“其他必要措施”是《反分裂国家法》第八条和第九条规定的重要法律用语。一般认为“非和平方式及其他必要措施”应属表达同一意涵的短语，应被理解为单纯的以“武力”解决台湾问题。然而，依照文义解释，“非和平方式及其他必要措施”构成一个主从结构，其中“非和平方式”是主，“其他必要措施”是从。从连接词“及”字的使用可以发现，“其他必要措施”在本质上是对“非和平方式”的重要补充。
因此，我们认为，“其他必要措施”是指与“非和平方式”紧密联结、但在具体表现形式上与非和平方式有所区别的措施，包括但并不仅限于停止两岸交往、开展经济斗争、惩戒或宣示惩戒（公诉、通缉等）主要“台独”分子和团体、开展舆论攻势、封锁台湾地区国际空间等。因此，通过一定方式厘清《反分裂国家法》对于“非和平方式及其他必要措施”的规范内涵，对于这一条款的有效实施具有重要意义。
二、如何界定国家采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题的启动条件已经具备？
根据《反分裂国家法》第八条第一款之规定，采取非和平方式及其他必要措施的启动条件包括三项：一是“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实”，二是“发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变”，三是“和平统一的可能性完全丧失”。那么，从法规范角度讲，何种情形属“台独”分裂势力造成台湾从中国分裂出去的事实，何种情形属台湾从中国分裂出去的重大事变，如何判断和平统一的可能性完全丧失，均有待国家在适用此条规定时进一步予以解释、厘清。此问题在一定程度上与“台独”概念的标定存在重要关联。
长期以来，学界对“台独”概念的界定与认知存在一定程度的混乱，早期有不少人将“台独”狭义地理解为台湾当局以特定方式宣告“台湾独立”的政治事实，忽略其他形式的“台独”分裂活动，而晚近则又有更多人将“台独”概念标定得过于宽泛，将台湾民众因其生活的特殊政治环境下形成的特殊政治话语、政治情感、政治思维，甚至是台湾同胞爱乡爱土的台湾意识，一概视为“台独”思想和行为。③显然，上述两种对“台独”的认知和界定都是偏颇的，亦无法与《反分裂国家法》第八条实现有效的规范对接。
尽管有不少学者认为，过于清晰地界定《反分裂国家法》第八条所列的三种情形可能不利于国家根据两岸关系形势掌握对台工作的主动权，但我们认为，《反分裂国家法》第八条第一款是国家启动涉台关键性措施的逻辑前提，作为一项具有法律效力的规范条款，法学学者，特别是宪法学者应当对这一条款的规范内涵作出合乎法教义学的解释。
三、国家采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题时各国家机关的分工与程序性规定是否明确？
作为一部宪法性法律，《反分裂国家法》是对宪法原则的具体化。④这部法律不仅彰显出国家对待“台独”分裂势力及其分裂活动的基本立场，更在此背景下赋予了有关国家机关在反分裂国家斗争中的职责职权，并且为这种职权的行使设定了法定的程序准则。
根据《反分裂国家法》之规定，国务院、中央军事委员会决定和组织实施，并及时向全国人民代表大会常务委员会报告。这一条款界定了国务院、中央军事委员会和全国人大常委会在反分裂国家斗争中的具体权力定位问题，同时，也设定了采取非和平方式及其他必要措施展开反分裂国家斗争的“决定和组织实施”主体和接受“报告”的主体。然而，从法释义学角度来看，这一规定显然过于模糊，操作性不足，亦存在许多值得研究的学理问题。如本条与我国现行《宪法》第六十二条第十五项规定的全国人大具有的“决定战争与和平的问题”的职权体现为何种逻辑关系？本条与我国现行《宪法》第八十九条第十六项规定的国务院有权“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”之间具有何种逻辑关系？在“决定组织实施”非和平方式及其他必要措施中，中央军委和国务院之间是否应存在一定的职能划分？决定组织实施非和平方式及其他必要措施过程中，向全国人大常委会报备应当履行何种法定程序具有何种宪法意义？决定组织实施非和平方式及其他必要措施过程中应当遵循何种法定程序？
我们认为，作为一项事关中华民族伟大复兴的重大事项，采取非和平方式及其他必要措施展开反分裂国家斗争的过程，理应遵循“重大活动于法有据”的基本原则展开活动。因此，在特定条件下，各个国家机关的职能分工问题和相关措施的实施程序问题，无疑需要从理论层面，尤其是宪法学层面予以回应。
四、国家采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题的过程中如何依法遏制外部势力干涉，占据国际道义制高点？
台湾问题的产生，在很大程度上是外部势力非法干涉的结果。由于两岸在硬实力上存在巨大差距，国家在采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题时，遏制外国势力以武力或非武力方式进行非法干涉，在一定意义上成为问题的关键。然而，如何遏制外国势力干涉，在本质上属政治、军事和外交问题，并非单纯的法律问题，但这并不意味着法律在此过程中不能发挥其应有作用。“法律战”（legal warfare）的概念近年来已成为军事法学研究的热点话题之一，如何在反对外部势力干涉台湾问题的过程中，在打赢军事战、心理战的同时，打赢“法律战”成为法律人必须积极回应的重要问题。
在采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题时，展开“法律战”策略的重点在于如何依照国际法和相关国家的国内法，形成对外国势力干预的可能法律藉口的应对策略，进而完成回应和反制外国势力干涉、争取国际支持和道义制高点的对策安排体系。从当前以美国为代表的西方国家对他国内政的干涉情况来看，其干涉理据体现出极强的“价值性”特征，“民主”、“人权”、“正义”等概念，成为其干涉他国内政时最乐于寻找的藉口。以北约轰炸南斯拉夫联盟事件为例，以美国为首的北约就是将南联盟内部科索沃地区阿尔巴尼亚族和塞尔维亚族之间的民族矛盾和冲突包装为一场“人道主义危机”，并以“保障人权”为名对南联盟内政展开武装干涉。在美国据以处理台湾问题的基本法律《与台湾关系法》中，其对台湾问题的基本立场也以诸如“维护西太平洋和平、安全、稳定”、“美国对人权的关系，特别是对大约1800万全体台湾居民的人权的关心”、“维护并促进全体台湾人民的人权是美国的目标”等条文，彰显其未来可能干涉台湾问题时采取的价值性理据。
因此，能否在采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题的过程中，以既符合我国对台湾地区主权这一基本前提，又充分体现出一定价值性特征的话语表达国家采取非和平方式解决台湾问题的必要性和正当性，应成为法学学者着重研究的论题之一。
五、如何在国家采取非和平方式及其他必要措施解决台湾问题的过程中依法保障台湾平民和在台外国人合法利益？
|
