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| 台湾当局极有可能启动新一轮的“宪政改革” |
中评社╱题：台湾地区发动新一轮“宪政改革”的理论预判 作者：祝捷（武汉），武汉大学法学院副院长、教授，博士生导师；苏怡（武汉），武汉大学两岸及港澳法制研究中心研究助理
“修宪”是“法理台独”的重要表现形式之一，通过前七次“宪政改革”，台湾的“本土化”属性已大为增强。目前，在当前民进党“全面执政”条件下，台湾当局极有可能启动新一轮的“宪政改革”。从既有的“修宪”提案来看，下一轮“宪政改革”可能修改的内容涉及公权力机构组织形式变迁、公民权利结构调整、两岸关系等多个方面。考虑到当前岛内政治格局和两岸关系基本形势，针对两岸关系、岛内政权组织形式和公民基本权利的“修宪案”通过的可能性顺次提升，不过，为应对可能出现的随机和偶然因素，我们仍应做好应对每一种“修宪”案的理论与实践准备。
2018年，在十九大中，习近平总书记针对两岸关系现状重申了一个中国原则是两岸关系的政治基础，“九二共识”是确保两岸关系和平发展的关键。总书记在十三届人大一次会议上也表示，维护国家主权和领土完整，实现祖国完全统一，是全体中华儿女共同愿望，是中华民族根本利益所在。在这个民族大义和历史潮流面前，一切分裂祖国的行径和伎俩都注定要失败，都会受到人民的谴责和历史的惩罚。①众所周知，促进两岸关系和平发展是海峡两岸同胞的共同心愿，但一直以来，台湾地区政党斗争始终将统“独”作为政治动员的重要手段。近年，“台独”分子实施“台独”的方式呈现出多样化、隐蔽化的特点,从早期的政治、文化等活动范围逐渐过渡到法理层面，以满足台湾人民正常法治诉求为目标的“修宪”成为“台独”分子实现“法理台独”重要的途径。目前，台湾地区处于具有“台独”属性的民进党执政之下，两岸关系出现了许多不稳定的因素。本文旨在通过对“立法院”中关于“修宪”提案的分析，对其背后的动因以及如何应对进行梳理。
一、新一轮“宪政改革”的契机
民进党的活动向来带有“去中国化”的色彩，在文化、政治、法理多方面都谋求“一中性”的祛除，在以往多次大选中，民进党注重省籍、族群、统“独”话题的宣传以进行切割式的社会动员，并在台湾地区的政党斗争中以此作为选战议题，凝聚台湾省籍群众的本土政治认同。②除此之外，民进党在其执政之时，通过多年的“文化台独”，在教育上“去中国化”，修改“课纲”以中断中国历史文化教育，割裂与中华文化的联系，使年轻的一代对中华文化的认同感越来越弱。③民进党在以本土意识、身份认同宣传作为“文化台独”手段的同时，也着手在“宪法”上“去中国化”。2016年蔡英文上台后，于2017年9月在民进党全代会上正式提出“宪政改革”，声称将通过“宪改”处理政府权责划分、公民行使选举权年龄下调等问题。“1946年宪法”已经多年未修改，如今民进党再度执政，若以对基本权利进行增补为切入点，减少“修宪”阻力，进而加强“修宪”强度，对“公权力结构”、涉及两岸关系的条款进行修改，可能会导致台湾地区“宪法”“一中性”再次缩减。
近年来台湾“立法院”中关于“修宪”的提案主体主要为民进党，颇为吊诡的是，民进党在上台执政之前屡屡发表对两岸关系影响较大的激进言论，并多次提出“台独”性质明显的“修宪”提案。在执政后，民进党反而保守了许多，开始回避“领土变更”等带有激进“台独”性质的敏感议题，对“台独”党纲采取回避态度，④仅仅在一些程序性问题，或者大家存在共识的问题上提出议案。在岛内其他几个政党中，国民党表明支持“宪政改革”，但明确表示反对“两国论”；时代力量表示支持全面推动“宪政改革”；亲民党则认为由于“修宪”工程大、门槛高，民进党提出的“宪政改革”难以实现。
二、近几年台湾“立法院”主要“修宪”议题内容
近年来台湾地区“立法院”关于“修宪”的提案逐渐增多，从公布的各类“修宪”提案来看，“宪改”主要集中在三个方向：⑴对两岸关系产生较大威胁的提案，例如修改“领土”条款、删除“宪法”增修条文中关于两岸关系定性的语句、删除有关省的规定等；⑵对台湾地区政权组织形式进行变更的提案，其中包括废除“监察院”、“考试院”，政权组织形式由“双首长制”向“总统制”倾斜；⑶对公民基本权利加以增补。
（一）直接影响两岸关系的提案
在台湾地区“立法院”中对“宪法”修改的提案中，不乏较为敏感的改变台湾地区定位的提案。主要包括：
第一，提出删除“宪法增修条文”前言中“国家统一前”等文字，代之以“施行宪政之前”，这一变动预示对“国家统一”这一目标的动摇，足以产生颠覆“宪法增修条文”对“国家”的定义的效果，为“一中一台”、“一边一国”提供宪法支撑，以遂行其“修宪台独”的目的。同时，民进党提议删除“宪法增修条文”第一条中“中华民国自由地区”的表述，寓意“中华民国”不再包括“大陆沦陷地区”，从而暗示台湾与中国大陆不再属于一个国家，其目的是推动台湾地区向所谓“正常国家”转变，以落实其“中华民国是台湾”的主张。
第二，民进党提出撤销省谘议会，删除有关省的规定，时代力量持同样观点，认为省政府、省谘议会已经丧失实际功能，其表示省的存在占用了社会资源，应予废除。在第四次“宪政改革”时就有台湾学者和“台独”分子认为，台湾省和“中华民国”高度重合，会造成台湾在国际上形象模糊，因此要采取措施打破台湾地区一省两市的格局，将“台湾省”由地方自治团体精简为“行政院”的派出机关。⑤如今民进党在台湾省作为一级地方行政建制早已名存实亡的情况下寻求在法理层面消除台湾省的正当性。
第三，民进党表示“宪法”增修条文有关“领土”条款中“一国两区”的表述将台湾地区矮化为“地区”，故而提出要将“中华民国领土”限制在所谓“宪法有效统治的地区”，亦即台澎金马。这一提案带有明显的“台独”意图，以实质“统治”区域来定义台湾地区，意在通过“修宪”舍弃大陆、确认台湾为“正常国家”。与此同时，民进党以“还权于民”作为掩饰，频频抛出修改“公投法”的议题，提议将“领土变更”与“修宪”纳入“公投法”，这正是民进党为实现“本土化”的又一举措，从外在形式上看，是让台湾人民自主决定台湾地区事务，实质上忽视祖国大陆人民的意愿，其目的是“去中国化”。针对这一提案，时代力量也表示了对“一国两区”定位的否认，其提出台湾地区与大陆是国与国的关系，因此“一国两区”违反了主权在民的原则，阻碍了台湾的“国家化”，同时也表达了对“两国论”的支持，针对这一问题，一些国民党籍立委明确表示反对“台独”。
（二）涉及公权力组织调整的提案
除了直接触动两岸关系的提案，台湾地区政权组织形式也是备受关注的热点议题，“五院体制”的变更和“双首长制”的存废是其中的重要问题。
民进党和时代力量均提出要再次变更政权组织形式，结束第四次“宪改”以后实行至今的“双首长制”，改采“总统制”。1946年“宪法”规定的政权组织形式实质上为“内阁制”，但虚位元首的设置意味着赋予了“总统”类似于总统制国家中“总统”的职权，形成所谓“修正的内阁制”。李登辉上台后，急欲通过在“宪法”中正式确认“总统制”以巩固自己的权力，并推动“总统”全面直选来加强“中华民国总统”的台湾属性。⑥1992年“修宪”后，第二个“宪法增修条文”规定了台湾地区最高领导人由“自由地区”全体人民选举，一方面摒弃了大陆地区居民，另一方面，台湾地区最高领导人取得了直接的民意基础，为其扩权和集权提供了直接正当性支持。⑦在此前的数次“修宪”中，“总统”的权力已经得到了很大程度强化。现在再次获得执政地位的民进党想通过“总统制”改革使权力进一步集中到自己手中。国民党则主张政权组织形式向“内阁制”方向发展，一方面是因为孙中山先生最初提出的“五权宪法”构想更接近“内阁制”，维护“内阁制”有利于维护中华民国“法统”；另一方面是因为在“内阁制”下，“行政院”对“总统”有着相对的独立性，能对执政党构成一些制约，以避免蔡英文的权力无限扩张，保持“立法院”的监督机制。
此外，“五权”与“三权”之争在“修宪”提案中再次出现，废除“考试院”、“监察院”的议题同样需要引起重视，民进党近两年数次提出撤销“考试院”、拆分“监察院”职权的提案，这将越来越背离孙中山先生对五权宪法的设计，1946年“宪法”赋予了“监察院”和“考试院”非常广泛的权力，“释字第76号解释”在此基础上，宣称“立法院”、“监察院”、“国民大会”“相当于民主国家之国会”，奠定了台湾地区“三国会”的政治体制。但在台湾地区的七次“宪政改革”过程中，呈现出权力不断向“总统”集中的趋势。第三次“修宪”时，“行政院人事行政局”成立，架空了“考试院铨叙部”，原属于“考试院”的人事权转到了“行政院”，“立法院”也逐渐取代“国大”、“监察院”，成为唯一的“国会”。⑧目前“监察院”已不再具有“国会”性质，并且失去了全部的人事同意权，原属“考试院”的任免、考绩、级俸、升迁和褒奖等事项的执行许可权也被划归“行政院”，“考试院”和“监察院”的职权早已被极大弱化。⑨现在，民进党再次提出废除“监察院”和“考试院”，名为为人民谋福祉，实则是要彻底废弃1946年“宪法”所确立的“五权架构”，实现“去中国化”的目的。时代力量也倾向于实行“三权分立”制度，多次提出削减“考试院”员额的提案。部分国民党籍人士仍有保留“监察院”和“考试院”以维护“中华民国法统”、阻碍“去中国化”的动机，但也有部分国民党籍人士认为五权体制并不适用于目前的台湾，故而在这一问题上并无明确的态度。
（三）关于公民基本权利完善的提案
台湾地区以往的“修宪”主要集中在政府体制方面，关于基本权利的规定主要通过“司法院大法官”通过司法解释进行阐释。近年来，从民进党关于“修宪”的提案看，民进党试图推动公民基本权利方面的“修宪”。为迎合选民的需求，民进党提议将环境权、健康权、迁徙自由纳入“宪法”，并特别将财产权单独列出来，强调了“国家”对财产权的保障。另一方面，民进党还提议不再使用山地原住民和平原原住民这一“带有殖民统治色彩”的区分，“台独”分子将原住民称为台湾“自然主权”的拥有者，将“原住民自治”视为台湾历史的起点，将原住民“入宪”作为对“台湾本土意识”的肯定，以图割裂祖国大陆与台湾之间的历史联系，从源头上否认一个中国原则。⑩民进党成立之时，价值取向就集中在“清廉”、“民主”、“本土”三个方面，在2000年政党轮替后，“民主”、“清廉”难以再作为政治动员的筹码，民进党的主流价值论述核心开始转变为“本土”诉求。并在其频繁的政治活动中将“本土”逐渐演变为“台独”的外在形式。本土化目标以排除大陆13亿人民对台湾的主权为基本前提，并以“公投”的形式实现台湾独立。⑪因此，民进党提起这一议案的目的既在于拉拢原住民为自己提供政治支持，也在于为虚构所谓“台湾国族”打造基础。原住民是最早在台湾居住的族群，本土意识更强，执政后的民进党意图通过采取“原民正义”这一政策改造原住民的“国族认同”。此外，民进党预见自己一味进行改变两岸定位和政治架构的“修宪”会遇到较大的阻力，于是同时着力推动一些细微的修改，例如，提出将动物保护的“概念”纳入宪法之中，意图通过循序渐进的方式实现“宪法”修改的目的。
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