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| “一国两制”台湾模式需要解决比港澳模式更为艰巨的任务 |
中评社╱题：“从港澳到台湾：‘一国两制’的模式分野与自我更新” 作者：庄吟茜（北京），对外经济贸易大学国际关系学院讲师
“一国两制”台湾方案不是对港澳方案的简单微调，而是具有独立的类型学意义。因为台湾地区除了在人口规模、经济实力、国际空间和域外大国介入程度等方面比港澳地区参数更大外，还拥有港澳地区完全没有的政治因子与制度土壤。在这样的背景下，“一国两制”台湾模式需要解决比港澳模式更为艰巨的任务，其所面临的不是港澳地区的“去殖民化”难题，而是更深层次的去“主权化”挑战；不仅需要关注自身的“民主建构”，还须完成与大陆地区的“民主对接”。
前言
作为一种调和式、包容性的制度架构，“一国两制”方针天然预设了实践模式的多样性与对不同环境的适应性，这为“一国两制”台湾方案的细节打磨提供了广阔空间，但也埋下了制度变形乃至失范的风险。因此，从理论高度甄别“一国两制”港澳方案与台湾方案，尤其从前者的实施经验中汲取养分以修缮后者就格外重要。自2019年1月2日以来，随着习近平主席在《告台湾同胞书》发表40周年纪念讲话中浓墨重彩地提到“一国两制”，学界掀起了一股探索“一国两制”的新热潮，其中关于“两制”港澳方案与台湾方案的比较研究正是最为瞩目的一支。
台湾学者张麟征认为，“一国两制”在台湾的实施阻力远大于香港，因为台湾已实施普选多年，政党的民粹操作出神入化，分离主义立场毫无放弃可能，美日的影响力也根深蒂固。因此，“两制”台湾方案除了消化香港经验、适用十九大报告针对港澳模式所做的修正外，恐怕还须重新检视邓小平时代的一系列承诺。〔1〕大陆学者邹平学和冯泽华尝试用“一国两制”在澳门的成功实践反哺台湾，认为澳门在有机结合全面管治权与高度自治权、维护宪法与基本法作为特区宪制基础的地位、积极履行维护国家安全和推行国民教育的宪制责任等方面提供了有益经验。〔2〕齐鹏飞教授则呼吁拓宽“一国两制”研究的理论视野，颠覆港澳台问题的在政治学和马克思主义研究中的边缘化地位，将港澳台问题放置在国家统一、国家治理、国家经济发展和对外开放、地方史和对外关系的五个不同视域下通盘思考。〔3〕
除了以上前沿动态外，“一国两制”比较研究的经典成果也值得继续深入挖掘。王英津教授在《两岸政治关系定位研究》中专辟“一国两制”一章，先是梳理了大陆关于“一国两制”台湾模式的三种设计方案——“港澳版”、“大行政区版”和“复合版”，然后澄清了三种意图增强“一国两制”适用性的错误观点——“一国两制，和平统一”论、“一个两制”各表论、“AA制第三共和国”论，最后提出了自己的“两制”台湾方案，对“台湾政权名称”、“统一后的国号”、“中华民国宪政体制”和“台湾国际活动空间”等一系列核心问题做出回答。〔4〕李义虎教授则倡议设置“一国两制三模式”研究议程，认为“一国两制”从未停留于港澳模式，台湾模式正是“一国两制”开放性逻辑的最新继续。同时，他还归纳了台湾模式与港澳模式的三点不同：一是更着眼于“一国”矛盾而非“两制”冲突，二是反映的不是中央地方关系而是存在“法统”之争的特殊“主权与治权”关系，三是更凸显“宪法一中”前提下的政治定位问题。〔5〕
既有研究表明，“一国两制”台湾方案不是对港澳方案的简单微调，而是具有独立的类型学意义。因为台湾地区除了在人口规模、经济实力、国际空间和域外大国介入程度等方面比港澳地区参数更大外，还拥有港澳地区完全没有的政治因子与制度土壤。在这样的背景下，“一国两制”台湾模式需要解决比港澳模式更为艰巨的任务，其所面临的不是港澳地区的“去殖民化”难题，而是更深层次的去“主权化”挑战；不仅需要关注自身的“民主建构”，还须完成与大陆地区的“民主对接”。
一、从“去殖民化”到“去主权化”
尽管香港幷非日不落帝国庞大殖民版图中的一块普通碎片，具备一些非典型的殖民地特征——如英国以“租借”而非直接武力征服的方式侵占新界、绝大多数人口是华人而非英国移民，以及香港在被英国盘踞前是中国的一部分且在二战后被联合国移出非自治领土名单等——但英国在香港的统治仍然是殖民统治，只不过香港摆脱殖民的方式不是一般的独立建国而是回归祖国。因此，“一国两制”香港模式所面临的首要任务是去殖民化。
与香港不同，台湾虽然在历史上曾被荷兰、西班牙与日本殖民，目前也仍存在部分殖民遗迹，但国民党及其后的民进党已经在台湾执政了近七十年，早已完成了去殖民化任务，取代荷兰、西班牙与日本殖民政权的，是机构完备、“法源”规范的“中华民国政权”。“中华民国”的存在给“一国两制”台湾方案制造了更加艰巨的任务——去主权化。
究竟何为“去主权化”？王英津教授对此有精辟总结：“‘去主权化’改造包括‘去国家化’和‘去中央化’两个层次的内容。‘去国家化’系指去除那些支撑所谓‘中华民国仍然存在’的一系列政治符号、称谓、法律及制度，‘去中央化’则是指对台湾政权进行改造，将其由所谓的‘中央政府’改造为‘特别行政区政府’。”总之，“去主权化”的两个不同层次根植于台湾撕裂的政治土壤，其中“去国家化”主要是对绿营的政治宣示而言，“去中央化”主要是对蓝营的政治宣示而言，两者共同构成了“一国两制”台湾方案的“去主权化”任务。
二、台湾的“国家”形式外观与“去主权化”
尽管两岸幷未分裂分治，未来统一也幷非领土与主权的再造，但不得不承认的是，随着国民党将一整套“中华民国政权”迁至岛内，台湾的确在某种程度上获得了微弱的、不被国际法与主流国际社会承认的“国家”外观。曾几何时，绿营坚决否认“中华民国”的独立存在，许庆雄曾痛批畏首畏尾、贪图安逸的“中华民国是台湾”论，讽刺它是“国土放弃运动”或“变更国号运动”，而非真正的“台湾独立运动”；〔6〕然而时至今日，“借壳上市”已几乎成为岛内“台独”策略的“最大公约数”，连蔡英文也开始张举“中华民国”的大旗，竭力塑造“中华民国台湾”与“中国大陆”的幷列对等、分庭抗礼的语汇习惯与政治事实。
绿营目前的主流观点是，“台湾已经是一个主权独立国家”，只是暂时国号为“中华民国”，故红绿之间的核心纷争是“主权之争”，焦点议题是“台湾是否为中国的一部分”，反对两岸统一的底层逻辑是反对大陆“吞幷”台湾。以上说辞虽有掩耳盗铃之嫌，但也幷未完全空穴来风，从某种意义上讲，台湾的确形成了部分看似“主权国家”的形式外观，例如台湾学者刘性仁就认为，无论从“国内”层面的民主选举制度、“宪法”法律体系或“国内”管辖制度，还是“国外”层面的“国际法人格”、“独立自主原则”或“主权权利与境外管辖权”来看，“中华民国”都是一个“主权独立国家”。〔7〕
笔者虽不赞同刘教授的观点，但也不妨沿着他的思路对所谓的“中华民国”进行扫描：
1.内部维度：
（1）1947年制定幷延续至今的“中华民国宪法”。该“宪法”虽然在迁台后历经七次修改，本文部分被大幅删减稀释，具体条款支离破碎，但毕竟保留了历史上“中华民国宪法”的名称，而且不受其他法律的约束，在岛内居于“最高位阶”。
（2）一套完备的、宣称与大陆“对等分治、互不隶属”的“中央政权机构”。“国民大会”被废除后，孙中山先生设计的“人民有权、政府有能”的“权能分立”型政治体制寿终正寝，随着“监察院”和“考试院”的逐渐边缘化，曾经的“五权分立”体制也变得徒有其表，但“中华民国宪法”的“政权机关”依然屹立不倒。目前，大陆的全国人民代表大会或国务院均无法管辖台湾的“五院”，“五院”在实际上承担着“中央政府”的角色，掌握着岛内的“最高统治权”。
（3）“国名”、“国旗”、“国歌”、“国徽”、“国父”、“国庆”等一系列指涉“中华民国”的象征性符号。
（4）一支具有相当对峙能力的常备军。虽然台军与中国人民解放军差距悬殊，但毕竟不受中共中央军委指挥，是一直独立且装备较为先进的武装力量。
（5）对南海岛礁及相关海域的实际控制。主要指太平岛与东沙岛礁，除了实际控制外，“中华民国”还有历史上的“十一段线”作为国际法依据，是卷入南海岛礁申索风波的“五国六方”之一。
2.外部维度：
（1）十五个“邦交国”。“中华民国”在最高峰（1969年）曾有70个“邦交国”，虽然民进党执政三年来出现了雪崩式的“断交潮”，但目前“中华民国”仍有十五个“邦交国”，分别是危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、伯利兹、海地、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯、圣基茨和尼维斯、巴拉圭、马绍尔群岛、帕劳、瑙鲁、图瓦卢、斯威士兰和梵蒂冈。
（2）“非正式邦交关系”。除了正式“邦交关系”外，台湾还与一些国家维持着所谓的“实质关系”，其中包括美国和日本等极具影响力的大国。以美国为例，其依据《与台湾关系法》与台湾维持着至少四方面的“实质关系”：第一，在安全与军事上的合作乃至盟友关系；第二，互设具有官方性质的代表机构，如“美国在台协会”（AIT）和“北美事务协调委员会”（CCNAA）；第三，中美建交前的美台条约继续有效，幷可签订新的行政协议；第四，一定程度的“官方往来”，主要体现为“国会外交”、台湾地区最高领导人“过境”“访问”美国，以及中高级官员与退役将领定期互访等。〔8〕
（3）参与政府间国际组织。台湾对政府间国际组织的参与大致可以分为两类，一类是直接以“中华民国”或“台湾”的名义参与，此类案例数量较少，包括亚洲生产力组织（APO）等；另一类是以大陆可以接受的特殊名称参与，如以“中华台北”的名义参加国际奥委会、以“台北，中国”的名义参加亚洲银行、以“台澎金马单独关税区”的名义参加世界贸易组织，以及以“捕鱼实体”的名义参加中西太平洋渔业委员会（WCPFC）等。〔9〕
综上可知，台湾目前的确存在某种程度上的“国家”外观，故“一国两制”台湾方案的首要任务就是“去国家化”，而这其中最关键的问题莫过于对“五权政府”和“中华民国宪法”的改造。
三、蓝营的“对等分治”主张与“去中央化”
李义虎教授在分析港澳方案与台湾方案的差异时，曾总结道：“港澳模式是按照中央与地方关系来处理它们与北京的关系的。回归后，港澳作为中华人民共和国特别行政区，既没有自己的主权，也没有西方联邦制的地方政府所拥有的‘剩余权力’，所拥有的是全国人民代表大会赋予的高度自治权。因此，从‘一国’与‘两制’的关系看，港澳模式本质上是国家主权和地区治权的关系；从权力关系看，‘一国’和‘两制’体现了中央和两个特区之间授权与被授权的关系。因此，……港澳的地位不是没有改变，而是比过去提升了。”〔10〕
台湾的情况则恰恰相反，这也正是连蓝营也拒斥“一国两制”的核心原因之一。蓝营向来坚持“中华民国是一个主权独立国家”，从法理上说，其与大陆的纷争是“一个中国”原则下的“一个中国”涵义之争，或者说“政权之争”，焦点议题是“谁是代表中国的唯一合法中央政府”，抗拒统一的底层逻辑是反对大陆矮化“中华民国”。因此，蓝营非常强调“中华民国主体性”，主张两岸存在两个“互不隶属”、“对等分治”的“中央政府”，幷由此形成了“一国两区”、“一中各表”、“一国两府”、“一国两治”和“一中两体”等两岸政治关系定位论述。〔11〕
在以上论述中，除了“一国两区”和“一中各表”与“九二共识”的距离相对较近外，其余论述均为“独台”论述，〔12〕主要涵盖三点内容：一是主权分享，不再坚称“中华民国政府”是中国的唯一合法政府，认为两岸均可代表中国，在国际上和平共存；二是政府对等，两岸政府不是“主从”、“隶属”“央地”关系，而是“对等分治”、“平起平坐”，同为统治中国的“政治实体”；三是现状不变，两岸的未来愿景是奔向统一，但这只是遥不可及的美好憧憬而已，在当前乃至未来相当长的时间内必须维持现状，“不统不武不独”。〔13〕可见，“独台”的本质其实就是“台独”，只不过是用“两个中央政府”替代“两个主权国家”的委婉说法而已。
因此，对“两制”台湾方案来说，“去中央化”格外重要，即不仅须将两岸从主权上捏合成“一个中国”，还须从实质上确保“一个中国”对主权权力或主权行使权的有效行使，而这需要使两岸实现从“一个国家，两个中央政府”到“一个国家、一个中央政府”（届时台湾当局可被称为“特别自治政府”、“特别政治区”等，具体名称如何由两岸共同商议。）的转变。〔14〕王英津教授认为，“对台湾政权的改造必须明确体现两岸‘同属一个中国、共享一个中央政府’，这与统一之前推动两岸关系和平发展所依循的基本原则——‘在一个中国前提下什么都可以谈’——有所不同，因为既然两岸关系已经由和平发展迈向和平统一，那么推动关系质变所需的基本原则也应随之升级，此时单单强调‘一个中国’是不够的，还必须将目前暂时互不隶属的‘两套政府体系’变为‘一套政府体系’，即在结束政治对立的基础上完成政权统一。”〔15〕
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