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| 美国的“一个中国”政策本质上充满着矛盾性和模糊性 |
中评社╱题：“特朗普冲击”与美国“一中”政策的新变化 作者：林红（北京），中国人民大学国际关系学院教授
特朗普挑战了全球化的基本规则和共识，可能将全球进程带往一个充满冲突性的、不确定的方向。当前，特朗普政府在“美国优先”的经济民族主义大旗下，正在修改美国建立在新自由主义价值基础上的国际战略，同时也在修改着美国与中国的相处模式，尤其是美国在台湾问题上的传统立场。这种前所未有的“特朗普冲击”正在威胁中美关系正常发展的政治基础，并将导致美国的“一个中国”政策的异常变动。
一、美国“一个中国”政策的三维构架
当前中美关系所陷的紧张与动荡，除了体现在剑拔弩张的中美贸易战外，也体现在高度敏感的台湾问题上。邓小平曾指出，“台湾问题是中美关系中的主要障碍，甚至可能发展成为两国关系中爆发性的问题”。〔1〕特朗普政府对“一中”政策的侵蚀与破坏，正在将台湾问题发展为这样一个爆发性问题。特朗普本人在候任期间有过质疑和挑衅“一中”政策的言论和举动，上任后更在一系列涉台问题上冲击以至破坏“一中”政策，“蓄意逼近和触碰中国的底线”。〔2〕尽管美国官方声明仍然坚持“一个中国”政策，但在具体的政策实践中，“一个中国”的实质内容正在被削弱或架空，出现对华强硬和向台湾倾斜的趋势。
那么，特朗普冲击的是什么样的“一个中国”政策？众所周知，美国政府提及美国的“一个中国”政策，最常规的论述是，“我们的‘一个中国’政策（our one China policy），是基于三个联合公报和《与台湾关系法》的一个中国政策”。〔3〕美国学者也常常以“一法三公报”来概括美国对华关系的核心政策，甚至将“里根六点”搬出来，增加“一法”向台湾倾斜的分量。必须区别的是，美国的“一个中国”政策不同于中国政府的“一个中国”原则（One China Principle）。“一中”原则的涵义是世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府。而美国历届政府对中国政府的“一中”原则并不明确表态，其所谓的“一中”政策本质上是一个两面下注的、以维持台海平衡与和平的现状为目标的战略模糊政策。经过近四十年的实践，这一政策已发展成为一个较完备的三维政策体系。
其一，中美维度，指适应中美关系发展需要的、双方一致同意的政策内容。这首先指中美三个联合公报中所体现的、有主权意涵的诸原则，如对台“断交、废约、撤军”的承诺、放弃50年代以来的“台湾地位未定论”立场、承认“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”〔4〕、“不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策”〔5〕。在克林顿和小布什任内，由于李登辉、陈水扁的“台独”分裂行径日益威胁台海和平现状，美国的台海政策增加了反“台独”的内容，即“三不”政策——“不支持台湾独立，或两个中国，或一中一台”、“不认为台湾应该加入以国家为主体的国际组织”。〔6〕在这些重要的政策论述的基础上，“一中”政策中的“一个中国”的内涵得到了强化，成为中美关系的政治基础，这表明美国需要一个稳定发展的中美关系，也表明中美两国在反对“台独”和维护台海地区和平稳定方面有共同的利益。
其二，中道维度，包括持所谓不偏不倚的中间立场的政策。由于两岸对抗性关系的客观存在，美国试图站在两岸之间，扮演调停者或中间人角色，包括三个方面的政策，一是表示对台湾主权“不采取立场”。最有代表性的表述是在建交公报中承认中国的立场是只有一个中国，台湾是中国的一部分；但没有确认美国也持此立场，实际上是对台湾主权或台湾最终地位之争不表明态度。里根六点中的第五点“美国不改变对台湾主权的立场”，指的也是美国继续对台湾主权不采取立场。〔7〕此外，在2007年的一份美国国务院致联合国副秘书长的说明文件中，也提及“美国认识到中国关于台湾是中国一部分的观点。我们对台湾的地位不采取立场，我们既不接受也不拒绝台湾是中国一部分这种要求”，〔8〕这一政策立场在美国官方论述中始终没有改变。二是主张两岸对话与和平解决台湾问题。美国表示对两岸未来统一与否没有立场，关心过程甚于结果，坚决主张以和平手段解决争端，因此认为“两岸建设性和有意义的对话是解决两岸分歧的最佳途径”，〔9〕“我们坚决拒绝使用武力作为解决台湾问题的手段。我们也将继续绝对明确地表示，北京与台湾之间的问题必须和平解决，并得到台湾人民的同意”〔10〕，历届美国政府对于两岸进行对话持赞成和鼓励态度，但也表示不会压台湾与北京谈判，对大陆将“一个中国”原则和“九二共识”视为谈判前提则并不认同。三是反对单方面改变台海现状。美国从国家利益的需要出发，希望和平维持台海现状，主张“不统不独不武”的传统“三不”政策。根据美国的逻辑，“统”或“独”的结果都是现状改变，但美国在政策论述上只强调它反对单方面、未经协商而改变现状的任何举动，即对台湾方面的“法理台独”持反对态度，对大陆方面的“武统”也持反对态度，美国担忧的是单方面改变现状可能引发美国不得不卷入的台海战争。
其三：美台维度，指以平衡或制约中国为目标的各种亲台政策。中美建交伊始，美国即确立了追求台海战略平衡的政策目标，一方面出于对中国政治制度与战略动机的疑忌，另一方面则出于对台湾战略地位和价值立场的认识。这些亲台措施体现在政策支持和舆论支持两个方面：（1）政策支持方面，承担平衡中美三个联合公报功能的核心政策是《与台湾关系法》和“里根六点”，前者以未得到中国方面不采用武力手段解决台湾问题的承诺为由，给予了台湾安全承诺和其他政策支持，尤其是对台军售的政策；后者则指八一七公报公布后里根发布的“总统指示”，强调“向台湾提供的武器的数量和品质完全是以中华人民共和国对台湾造成的威胁为条件的”。〔11〕这两个政策侵犯了中国主权，干涉了中国内政，伤害了中国的核心利益，实质上弱化了中美维度或至少中道维度之下的“一中”政策。（2）舆论支持方面，主要表现为美国在意识形态上站在台湾一边，支持台湾的民主化，同时支持台湾拓展国际空间。美国历届政府认为美国的外交政策应该建筑在美国的价值观之上，认为推广民主符合美国的国家利益。〔12〕台湾自上个世纪80年代末开始民主转型以来，美国即把台湾视为中国大陆实现政治自由化的样板而大加扶持，并认为台湾的民主体制对于台湾的持久和平是有利的。布鲁金斯学会的卜睿哲强调“由于台湾是民主政体，任何双方的安排最终都必须为台湾民众所接受”。〔13〕而出于价值共识和对台湾国际处境的同情，美国认为它有道义责任支持台湾拓展国际活动空间。虽然受限于美台非官方关系，美国在官方论述上不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织，但是却表示美国“支持台湾的声音在这些国际组织中能被听到，并支持台湾加入不以主权国家为先决条件的国际组织”，〔14〕支持台湾有意义地参与国际事务。
建立在以上三维架构之上的美国“一中”政策是一个充满内在冲突性的庞杂体系，它同时包含拉中、亲台和中立三种立场，采用了国家间协定、国内立法、非正式政策和政策舆论等多种形式，在近40年来的实践中运转良好，总体上对稳定中美关系和维护台海和平发挥了正面作用，但是也为美国以“和平解决”为理由干涉中国内政预留了政策空间。需要指出的是，这一政策的最大特点是其“两面下注”（hedging）的模糊性，是将政治平衡术应用到充满对抗性的台海问题的结果。“两面下注”是美国官方的对华战略论述，即美国“寻求鼓励中国做出正确的战略选择，同时也为其他可能性而两面下注”，〔15〕在台海问题上，支持台湾就是美国所指的其他可能性。因此，应用于美国“一中”政策的“两面下注”手法，使美国回避了“是否只有一个中国”的困难选择，得到了较大的解释空间和回旋余地，同时为美国唯一清晰表达的“以和平方式解决”的主张增加了道义性。对于这种明显的内在矛盾性，美国国务院曾发表过一份书面声明进行辩护，否认《与台湾关系法》和《八一七公报》有冲突，认为二者互补而且有相同的政策目标，即台湾海峡的和平与稳定。〔16〕
由于倾中与亲台在本质上的矛盾性与对抗性，以及在政策上的不可兼用，美国的“一中”政策通常随着形势变化而有所倾斜。当中美关系向好、两岸关系稳定时，该政策的“一个中国”取向会更强化，甚至会出现“弃台”论、要求重新审视《与台湾关系法》的声音；而当中美关系紧张或两岸关系失衡时，就可能出现要求强化美台关系、重新审视“一个中国”取向的声音。但总体而言，在中美建交以来的较长时期中，“一个中国”政策保障了美国在台海地区的基本利益，它内含的正面与负面因素基本平衡和稳定。
二、“特朗普冲击”——美国“一中”政策从模糊化走向明晰化
美国的“一中”政策以模糊、双轨和弹性为特色，其政策效果建立在美国的总体实力及其在台海地区的战略需要和长期干预之上。建交以来，美国在中美三个公报和《与台湾关系法》的微妙平衡中获得了较大的折冲空间和利益保障，而所谓明晰化在绝对意义上意味着不再两面下注，完全倒向某一方。这并不符合“一中”政策的设计初衷，但是，在不同时期的政策实践中，美国对中国大陆或台湾的某种倾向性接近却常常发生。特朗普上任后，美国的“一个中国”政策正朝着提升美台关系、对华强硬和防范的方向发展，呈现出不断明晰化的迹象。
首先，“一个中国”的实质内涵不断被架空。“一中”政策之所以成为中美关系的政治基础，在于它包含有中美三个联合公报所体现的“一个中国”原则以及美台保持非官方关系等实质内容。然而，特朗普对“一个中国”政策的理解简单片面和急功近利，还未上任即轻率挑战中美关系政治基础。他在2016年12月11日接受“福克斯周日新闻”电话采访时声称，“除非我们能在贸易等问题上与中国达成一个交易，否则我不知道我们为什么要受‘一个中国’的限制”。〔17〕不仅首次将中美经贸摩擦与“一个中国”政策挂钩，同时还传递出一个信号，即“华盛顿与北京之间的外交关系的中心基础——人们所称的‘一个中国’政策——已经到了该被重新审视的时候”。〔18〕他的对华政策顾问博尔顿（John R. Bolton）也在《华尔街日报》上发表文章，公开主张重新审视“一个中国”政策，增加对台军售，在台湾重新部署美国军队，以牵制中国大陆。〔19〕
在挑战传统认知的同时，特朗普本人的“交易”思维也在破坏和侵蚀着“一中”政策的严肃性和敏感性，由于美国国会两党在面对日益强大的中国大陆时，对于强化与台湾关系有着高度共识，特朗普便有更多机会“通过在两党具有共识的台海政策上做妥协，以换得国会或共和党建制派在其他政策议题上的支持”。〔20〕特朗普上台以来，美国国会先后通过了一系列有清晰亲台遏中立场的法案，如将中国定性为国际秩序的“修正主义者”的《美国国家安全战略报告》、包含有允许美国海军军舰常规性停靠台湾内容的《2018财年国防授权法》、《台湾旅行法》等，特朗普都一一签署通过了这些议案。特朗普的做法是不断掏空“一中”政策中作为中美关系政治基础的实质内容，进而利用美国相对强大的实力对中国施加压力，逼迫中国在一些他更关注的重大议题上让步。
其次，美台关系提升日益制度化、正式化。历史地看，美国在亲台、扶台方面最重大的制度化举措就是通过《与台湾关系法》，从中美建交一开始就保留了立法系统持续介入和影响“一中”政策的机会，尽管美国政府声称该法案与八一七公报并不冲突，但前者在根本上架空了后者，因为美国在事实上明确赋予了《与台湾关系法》作为“一个中国”政策基础的重要地位，为美国持续强化对台湾问题的干预提供了国内法源依据。〔21〕此后数十年间，表面上是平衡、实际上是架空“三个联合公报”的各种亲台主张不断政策化、制度化，到了特朗普时期，在国会高度共识和行政-立法密切配合的条件下，美国的“一中”政策开始向台湾方面不断倾斜，主要的立法化或制度化举措包括如下三点。
（1）推动对台“六点保证”从非正式制度向正式制度方向演化。2016年7月，共和党在其竞选党纲中首次将对台“六点保证”写入，该党纲只字未提“一个中国”的政策和三个联合公报，但强调美台关系将继续基于《与台湾关系法》。〔22〕特朗普上台后，国会开始有亲台议员运作将“六项保证”制度化、正式化。
（2）《2018财年国防授权法》最终版及正式增加亲台内容，建议五角大楼重新评估美台军舰互泊对方港口的可能性等，特朗普随后签署了该法案。尽管政府方面表示该条款不具约束力，而且还只是重新评估，并非正式实施。但是这一内容显然强化了美国亲台立场的制度化程度，对中美关系产生非常恶劣的影响。
（3）《台湾旅行法》正式通过，鼓吹“美台”之间实现所有层级官员的“互访”。该法案分别在2018年的1月和2月在众议院和参议院通过，3月16日经特朗普总统签署生效，成为美国的正式法律，成为继《与台湾关系法》之后，具有最完整的法理效力的亲台法律。这部法律严重破坏了中美三公报所体现的“一中”原则，强化了《与台湾关系法》内含的否定“一中”原则的立场。
不断制度化、正式化的美台关系是历史惯性的结果，更是国会亲台势力具体操作和行政系统密切配合的结果。在这一过程中起关键作用的美国国会历来重视台湾的战略价值，从中美建交之初，国会就竭力打造和强化一种作为“官方化的非官方关系”〔23〕的美台关系，企图通过国内立法途径，不断削除对美台关系的制度限制，提升美台实质关系。
第三，传统中间立场收缩并向亲台方向位移。美国“一中”政策包含某种中道立场，涵盖对台湾主权归属不采取立场、主张以和平手段解决问题、主张两岸对话谈判、反对单方面改变现状（统或独）等内容。随着中国实力上升，美国对中国的疑忌和防范之心日深，对华强硬和提升美台关系的种种法案和政策不断提出，这些貌似站在中间立场的态度事实上已发生微妙改变。
美国在台湾主权归属问题上自称没有态度，事实上不仅有态度，而且是偏向台湾的。早在克林顿、小布什时期，美国确定了“不支持台独”的主张，即美国不支持台湾主权独立于中国，此谓“不独”。但是这一尊重“一中”原则的政策主张遭受国会各种亲台议案和法案的不断削弱，《台湾旅行法》是最新和最严重的冲击，该法案包含着明显违背“一中”原则的立场，不支持两岸同属一中的主权主张，鼓励和助长了岛内的“台独”气焰，此谓“不统”。因此，“不独不统”就是美国对台湾主权归属的态度。当前，在“独”已经不具备现实可能性的情况下，这一态度最现实的内涵即是“不统”；“不统”在客观上鼓励了“台独”分子谋求“和平独立”和抗拒统一。
美国主张两岸展开对话，但是也没有站在不偏不倚的中间立场上。特朗普政府同情蔡英文的处境，要求大陆主动展开与台湾当局的对话，对蔡英文公开表述的两岸政策持基本肯定的态度，并为蔡英文否定九二共识辩护，认为承认九二共识在民进党内部政治角力的情况下无异于政治自杀，因此，主张中国大陆应该更变通一些，不要只选择与国民党交往，要与民进党进行不附加条件的对话。〔24〕而美国在主张两岸和平谈判的同时，又不断彰显在台海地区的军事存在，并以两岸军事实力不对称为藉口，不断强化美台军事联系，这实际上是站在貌似中立的立场上来制衡中国。
美国反对两岸任一方单方面改变现状，同样也是一种虚假的中间立场。就动机而言，美国的所谓反对单方面改变现状，一是出于对“台独”可能引发台海战争的现实顾虑，二是出于对大陆“武统”的所谓道义焦虑。由于中国大陆实力不断提升和两岸社会文化的融合，台湾单方面改变现状（武力“台独”或法理“台独”）的可能性已经大大减小，这一态度变成了只针对有能力单方面改变现状的中国大陆，尤其是针对大陆的“武统”。当前两岸关系陷入僵局，联系沟通机制停摆，再加上大陆内部主张“武统”的声音不断高涨，美国担心大陆单方面改变现状，因而对大陆在台海地区的频繁军事活动非常焦虑，从国会到政府均主张提升美台实质关系。从这个角度来说，美国的所谓中间立场是不存在的，本质上仍然是一种遏制中国大陆、亲台扶台的立场。
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