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| 中国要坚持和完善“新型举国体制”，充实和周延治理论述。 |
中评社╱题：论中国大陆“新型举国体制”之治理 作者：杨开煌（台湾），铭传大学两岸研究中心主任、公共事务学系兼任教授
预测未来可能发生的“变故”的能力，是中国大陆崛起迈向全球性大国的重要标志。而中国大陆作为大国，更不应只是国家治理的优势，也必须透过预测未来可能发生的“变故”，去演练地方政府，强化地方政府的应变突发事故的敏感度和能力，自然可以大大提升地方政府的治理优势，最终则是厚实了中国的治理能力。一个具有现代化治理能力的国家，其政权的治理“合法性”，已经不能只建立在历史人民的抉择和当代人民的小康，更必须建立于对未来人民的安排和解放，这才是真正的大国风范。
如今的中国抗疫进入第二阶段，不仅考验中国“新型举国体制”的国家治理能力，同时也考验中国“新型举国体制”的国际治理，即全球治理能力，这不是说中国要藉此领导全球，而是说如今要考验中国共产党“统筹内外”和谋划“国内、国际”两个大局的能力，而要取得第二阶段的抗疫胜利，就必须坚持和完善“新型举国体制”，充实与周延中国的全球治理论述。
一、无形病毒的严酷考验
2019年年末，一个后来被命名为“新冠病毒”（Covid-19）的病菌，悄悄入侵中国的武汉市，引发一场肺炎疫情，全面地打乱了中国人的生活方式，也严酷地考验中共的治理模式和中共干部的治理能力，习近平在2月3日主持中共中央政治局常务委员会时指出：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”〔1〕严格地说治理能力可以区分为治理国家和治理社会，确实任何一种治理体制的治理能力，都不是在日常运作中接受检验，接受考验，而是在重大的突发事件中接受检验，接受考验。中共十九届“四中全会”通过有关中共国家治理的“决议”，依据中共自己的革命斗争、统治国家的经验教训，特别是改革开放以来建设的成败经验，基本上总结了中国共产党“一党执政”领导下，中国特色的社会主义制度的优势，而且十分自信地宣称要“坚持和完善”此一制度。客观而论，中共的制度在建设现代化国家的表现中，确实有其过人之处，然而，从更深入一层理解，“建设现代化国家”这个命题，基本上，是有目标、有“样本”可以参考的，可以对照的。换言之，参照其他“样本”，对比自己国家民族的情况，就可以作选择，找捷径，就有可能寻找一条有效的途径，建构适合自身的制度，实现“弯道超车，后来居上”的现代化建设。
大致而言，中国共产党所领导的中国现代化的进程，确实得益于中共所倡议的“中国特色的社会主义制度”的优越性，是以到目前为止，中共的中国“现代化”，不仅远胜于大清政府和中国国民党的国民政府的“现代化”绩效，更重要的是表现在与西方国家资本主义的现代化制度和道路的效率竞赛上，也表现“中国速度”和“中国效率”。
然而去年年底突然出现“新型冠状”病毒的袭击，这是对人类现行“国家现代化制度”更严格的考验。当然这不是说中国在进入现代化进程之后，就没有出现重大的挫败现象，而是说以往的“国家现代化”其重点，在道路的选择或政策的推行上，也都曾经犯过严重的失误，这些失误多在国家“经济”、“国防”、“科技”、“政治”、“教育”、“文化”、“社会”等领域的发展上，特别是中国人深受近代历史的影响，比较习惯地认定“国家现代化”的主要表现就是“国富”、“民强”。至于在公共卫生、公共防疫等政策，就不被视为优先课题。所以虽然上世纪九十年代初中国开始引进“非传统安全观”，但是“非传统安全观”政策并未真正进入领导决策层的视野。新世纪初的“911事件”，以及2003年的“SARS疫情”，才引起了决策者对“非传统安全”的真正注视，但是似乎仍未真正重视。所谓“注视”而未“重视”，“注视”是指将之视为某个部门的行政工作，某个部门的专责、专职；“重视”是将这类的“事”，视为政府所有部门和社会、市场共同责任，各级领导和全体人民的共同职责，全国社会朝野上下一起投入共同努力的任务。
从此一意义上说：此次“新冠疫情”才是真正意义上，如习近平所说的是“对我国治理体系和能力的一次大考”。“治理体系”是指制度所设计的体制是否合用、合理、合宜；而能力是指各级领导和干部在执行制度时是否确实、到位和高效。当然现在“疫情”仍未结束，中共中央的判断是“目前疫情蔓延势头得到初步遏制，防控工作取得阶段性成效，全国新增确诊病例数和疑似病例数总体呈下降趋势，治愈出院人数较快增长，尤其是湖北以外省份新增病例大幅减少。同时，要清醒看到，全国疫情发展拐点尚未到来，湖北省和武汉市防控形势依然严峻复杂”。〔2〕所以我们不妨将中共对“新冠疫情”的治理，视为已经交出了期中的答卷，特别是自2月下旬以来，日、韩、义、美、伊朗均出现疫情扩散的危机，这些国家的防疫治理如何，自然而然地出现效果比较式的评价。
然而本文以为各国的国情不同、制度不同、疫情也不同，所以无论是从过程、制度或是效果做比较都不够公正客观，故而本文在方法不比较，单以中共自身在“新冠疫情”中的作为，从治理的角度加以评析。日裔美籍学者福山（Francis Fukuyama，1952年10月27日－）在他的《政治秩序及其衰落》（Political Order and Political Decay）乙书中，提出“以国家治理能力（state）、法治（rule of law）、民主问责（democracy）”三者建构起他的“政治秩序”理念，他强调思考国家政府的稳定性问题时三者缺一不可。〔3〕中研院院士朱云汉亦表示，“福山的说法是‘21世纪国家间竞赛的主轴是国家能力建设’”。〔4〕所以本文所谓“治理”的角度，即“国家在发展的议题中或是在发展的过程中遭遇重大事故打击时，政府的处理能力”。而中共在处理“国家发展”的议题上，已经迫使福山教授不得不修正他的“历史终结论”，视民主政治为人类唯一最终的政治模式的论断，本文集中在“国家发展的过程中遭遇重大事故打击时，政府的处理能力”上，在方法上，本文希望将疫情治理区分为地方治理阶段和国家治理阶段，时间以2019年12月到习近平、李克强作出批示的1月20日为地方治理阶段；其后再到3月初，大陆疫情受到控制之后为国家治理阶段，这两部分的分析，重点在国家治理。
二、40天两个重要治理模式
从2019年的年底到2020年2月之间的“新冠疫情”期间，从中共治理的角度看，可以用元月20日区分为两大阶段：因为从发现病例到元月20日18时，湖北省武汉市等多个地区发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情，境内累计报告新型冠状病毒感染的肺炎病例224例，习近平对“新冠疫情”作出公开的指示，李克强也作了批示，他们都强调“要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”，“落实早发现、早报告、早隔离、早治疗和集中救治措施，……做好与世界卫生组织、有关国家和港澳台地区的沟通协调，密切协作形成合力，坚决防止疫情扩散蔓延。”〔5〕此后防疫工作进入了“国家治理”，在此之前，“新冠疫情”只是湖北一域，甚至只是武汉市的事故，可以称之为地方治理阶段。
（一）地方治理阶段
“地方治理”，是地方政府单独负责处理新冠疫情的阶段，大致的时间是从2019年12月至2020年元月底，从以上的大事件回顾，我们可以瞭解，湖北的干部对疫情的反应，如同一般的政府领导一样，存在着一定的认识过程，特别是对于他们并不熟悉、又非日常施政重心的事物，尤其在“春节”这样一个中国人极其重视的节假日之前，在没有坚强的科学证据之下，他们在12月26日之前的反应，应该说是可以理解的。任何政府资讯公开必然涉及一定的行政流程，尤其是涉及重大疫情、灾害的预警，在诸多关键因素不明确、危险不明确的情况下，是否即时公开告知民众，在许多的情况下，都是一种两难的困境，然而一般民众也只能以结果论英雄。
其次在得知疫情之后地方政府的处理，如今看来确实是有欠警觉，然而从行政程序来看，并无太大的瑕疵。按上述的说法，武汉方面在得知疫情之后，市卫健委医政医管处于30日就发布《关于做好不明肺炎救治工作的紧急通知》，31日市卫健委又发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，而且也及时关闭了疑为病毒源的华南海鲜市场并做消毒处理；从行政流程而言，都可以算是依章办事，虽不积极，但也没有明显的行政过失。但是，事后有媒体指出武汉官员至少是误判，而且是所有关键“环节”都误判了，几乎没有人曾想到疫情会爆发的如此迅猛，所有人都“按照流程”做事”。此一原因固然有干部的怠待心态，但是不能排除当时的中国大陆几乎所有人都在“两会”或者“新年”的因素干扰下，掉以轻心，形成了一次几乎所有人都没有“明显过错”的巨大错误。〔6〕
其三是李文亮事件，此一事件有三个关键，一是李文亮在微信群称：“确诊”出7例SARS；二是公安机关介入处理“谣言”；三是地方政府的“塔西佗陷阱”。首先李文亮在卅日就发布“确诊”出SARS，除非李文亮这位眼科大夫已经发现医院领导阶层或武汉领导阶层，刻意隐瞒新型病毒己经“人传人”的案例，否则李文亮医师就只是在圈内给同事们提个醒而已，然由于现今“自媒体”的特性，使之成为疫情的“吹哨人”。显然李文亮医师以眼科大夫的身份去作传染科的事，如非“刻意隐瞒”，他的“吹哨”示警是有些越界了，所以第二天官方和官媒出面否认“人传人”，而且此后到1月11日武汉卫健委的通报均坚持没有“人传人”，12日改为“密切接触者中，没有发现相关病例”；到了1月14日在一个新型冠状病毒感染肺炎知识问答中，武汉市卫健委称“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”云云。但是多家媒体记者前往武汉市金银潭传染病专科医院采访新型冠状病毒肺炎疫情时，被武汉警方干涉，警方不但要求记者删除新闻素材，而且将记者带走扣查、盘问几个小时。〔7〕换言之，武汉官方最晚在1月14日、已经发现“人传人”的情况，但是为了湖北的“两会”、“春节”，省市官方企图隐瞒，至少企图淡化，在此情境下，湖北和武汉的领导人在疫情面前就出现怠政。
二是李文亮医师“造谣”问题，在中文语义中“谣言”是指某人根据主观伤人或制造社会某种不安的情况的意图，刻意传播或夸大某种资讯，而制造这种信息并加以传播的行为被称作“造谣”。“谣言”可以是凭空想像或刻意编造的，但也或是依据部分“事实”，或是扭曲解释某些事实，总之，“谣言”本身并不容易下周延的定义，不过可以考察其意图，加以参考。按上述的理解李文亮的微信应该与“造谣”的关系最直接的证据，就是“确诊出SARS”，这个说并非事实，但是出现不明的肺炎症状是事实，而处于当时，显然只是一种危机意识，使之发微信提醒圈内人，他也提醒“大家不要外传，让家人亲人注意防范”，是以也看不出有故意制造社会不安的意图。事实上，在次日武汉市卫健委发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》之后，武汉社会、市民并未受其影响，足见李文亮也没有造成社会惊慌的结果，在此情况下，政府的合理反应，应该是提出具有公信力的信息，则谣言就会被及时的真相所揭穿，所以完善和及时有效地公开相关政府资讯，才是破除谣言的正途。但是武汉动用的是国家机器，直接压制而不依法治理，如果动用公安应该是瞭解李医师如何获知12月30日，武汉市卫健委医政医管处发布《关于做好不明肺炎救治工作的紧急通知》的过程。一名眼科大夫是否可以在第一时间有权瞭解《紧急通知》的内客，如果有才需进一步瞭解李医师把“不明肺炎”，说成SARS的依据和动机，如果眼科大夫无权看到《紧急通知》那是另一种情况。当然我们并不瞭解武汉公安的处理方式，总之，轻率以造谣定罪，不但没有说服力，特别是对比后来的发展，武汉公安的处理方式加上其后到2月中上旬湖北的各级领导在防疫期间的作为，湖北、武汉所失去的不仅仅是政府和政府的官媒的形象，更是使得整个地方政府和地方官媒陷入“塔西佗陷阱”之中。
三是“塔西佗陷阱”（Tacitus Trap）。这是由古罗马历史学家塔西佗（（Publius或Gaius Cornelius Tacitus，也译作塔吉突士，55年-117年），所着之《历史》中评论道：“一旦统治者变得不受欢迎，他的所有行为，无论是好的还是坏的，都会引起人们对他的厌恶。”在中国的政治中，孔子很早就在论语中提出“政府的最大危机”在于“民无信不立”，意即人民百姓若不再信任你，则你这政府也就无法施政了，这说明在政治活动中，政府是人民最大的依赖，政府的诚信极其重要，一旦政府施政无方，又屡屡失信于民，人民就对政府不信任，如果再三失政，导致人民对政府治理完全失去信心，则政府不论如何补救，其结果都是枉然。
以此论点来评断湖北地方政府在“新冠疫情”中的表现，可以说是鲜活的例证，虽然面对各种突发的公共灾难，所有的政府在事件的发布上都很努力实现平衡——既为疫情爆发做准备，又避免制造群众过度焦虑情绪。但是绝不能刻意隐瞒，而且在实现平衡方面，更须要有积极而实际的措施最终才能平息灾难。如果只知隐瞒而又不作为，甚且故意粉饰太平，这样的政府领导就是“残民以逞”，不值得获得人民的信赖。例如“人传人”的问题，事后就被证明湖北的卫健部门就曾隐瞒实情，误导上级。而地方政府在知情之后不仅没有作为，而且粉饰太平。武汉市政府关于新型冠状病毒是否传染做了三次说明，分别是：“未发现明显人传人现象”、“不能排除有限人传人的可能”、“存在人传人现象”。〔8〕但据陆媒财经新闻2月26日报导，中国卫健委第二批专家组赴武汉调查时，有成员表示，一直怀疑人传人，但当时掌握的资讯和资料有限没有证据。早期病例多和武汉华南海鲜市场相关，是共同暴露，还是“人传人”所引起？有问过疾控系统专家，答覆是没办法确定人传人。〔9〕然而1月30日中国疾控中心等十余家机构发表于新英格兰医学杂志的一篇论文也披露，12月中旬新型冠状病毒已经出现“人传人”现象，可见中国疾控中心早期就有证据证明新型冠状病毒存在人传人的可能。〔10〕
上述专家认为，武汉方面不合作是最主要问题。他们“每到一个地方都会问有没有医务人员感染，得到的答覆都是没有；从现在情况看来，他们在说谎。如果当初告知有医务感染，哪怕报一个，专家组对疫情的判断肯定就是另一码事。还有专家称，当时知道已有病例里，有小范围聚集性发病，但这些人都与华南海鲜市场有关联。专家组得出“有限人传人”的论断。〔11〕从中共的官僚文化推论，地方卫健部门的谎言，应该不是卫健部门敢做的决定，有可能是轻忽了“新冠病毒”的传染力，加上两会和新春，以致他们必须对内说谎，而且千法百计地掩饰真相，所以才有湖北的地方官员在1月14日对香港记者的粗暴的阻挠；而且更有甚者完全没有提高防疫的措施。错估问题的严重性，丧失了控制疫情的最佳时机，又隐瞒真相无所作为，以致于中国赔了形象，拖累了中国的发展步伐，花费了巨大的成本去弥补湖北、武汉政府过失。而且湖北的各级政府在元月20日之后也没有从错误中警醒，作为战疫的第一线，以致于完全无法获得北京和全国百姓，特别是湖北人民的信任。
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