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| 在台湾，修宪已成为一种政治运动。 |
中评社讯╱题：台湾当前的「宪改」动机与疏解之道 作者：包淳亮（台湾），中国科技大学助理教授
作者认为，台湾的新一轮修宪似正在酝酿。进一步修宪的理由之一是二○○五年修宪后的条文有瑕疵，但用修宪处理宪法上的瑕疵，显示对宪法毫无感情。马英九可能掌权的现实压力，以及立法院选举绿营崩盘的可怕前景，都是修宪的动机；但修宪作为凝聚台湾主体意识的工具，也有持续性的影响。
从一九九一年以来，「中华民国」已经历七次修宪，平均两年一修。此过程忽略了制度持续稳定运作之重要性，从而也减损了宪法的正当性。于是，修宪本身逐渐不再是为了提升政府效能、改善人权，而成为一种政治运动。
虽然二○○五年六月十日第七次修宪之后，修宪门槛提高为「须经立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数」通过，使修宪非常困难，但这不表示修宪的尝试会就此止步。
当前的主要修宪建议
许多学者指出目前的政治运作已堪称为「宪政僵局」，不过笔者认为探讨目前的政局，在作为党派内部消费之用的领土、国号等议题之外，主要的关键环节是罢免制度、内阁制与总统制的厘清，以及选制或应选人数的调整。
（一）罢免制度
由于对陈水扁执政强烈不满，蓝营一些人士主张降低罢免的门槛。然而，在民主体制中，选举和罢免本来就不是对等的；民主是靠着任期制，而非罢免，来保障权力不被把持。罢免是在任期制不足以因应状况下，非常手段的做法，因此罢免非得要有严格高门槛不可；否则不只给社会带来不安，更增添制度的不稳定性，破坏一般人对于制度的信任与依赖。因此蓝营的此一提议回应者有限。
（二）总统制与内阁制
一些学者认为，目前的政争可以清楚看到台湾制度的混淆，总统与行政院长权责划分不清。为了彻底厘清权责，将宪法向更彻底的总统制或内阁制转变，能赢得许多人的支持。不过虽然独派直到二○○四年还倾向于总统制，以求彰显台湾独立自主的地位，但现在因为马英九可能成为二○○八年的总统，因此给予独派支持内阁制的心理动机。为了向内阁制转型，学者建议可以先行考虑恢复立法院对行政院长的同意权，或者以听证谘询代替同意权，以制度促成政治协商及其在形成多数执政联盟上的必要性与可能性。不过蓝营对此主张并不积极，似乎也不可能通过。
（三）立法委员选制调整
在二○○四年陈水扁以过半数赢得总统大选之后，国民党曾经斗志荡然，内耗严重；因此二○ ○ 五年通过的立委选制调整的修宪案，虽然民进党林浊水、沈富雄等政治家表示了反对，认为会使绿营受到严重挫折，但当时民进党其实未必不能乘胜追击，在新选制下，争取立委席次的过半。到民进党声望不断探底的二○○六年，○五年修宪对绿营的立委选举的不利才特别彰显。以目前各政党的声势，蓝营似乎可以赢得总席次的四分之三以上；这意味改选之后，立法院不仅可以通过陈总统的罢免案，也可以主导修宪。
不过虽然蓝营可望在之后的立委选举中获胜，但蓝营仍不愿积极倒阁，公认的原因除了陈水扁以另提人选替代苏贞昌来回避解散国会，以及若解散国会则过渡期大权独揽，同时也是由于许多立委在选举过程中「开销」太大；而倒阁引发的解散国会，可能使许多立委永远的丧失权力。
立委本身的利益受到体制转型期的重大影响，但这未必意味过去或未来体制本身的问题。关于体制的实质问题是，未来由于立委数量太少、委员
会数量太多，将使少数立委把持立法；然而，澳大利亚、冰岛、爱尔兰、以色列、卢森堡、荷兰、纽西兰等国的席次也不甚多，台湾修宪后的一百一十三席立法委员人数未必太少。
至于「委员会」数量太多的问题，仅须修改立法院组识法、减少委员会数量就能解决。因此应该做的是参考相近席次的其他国家国会运作方式，修改宪法位阶之下的一般法律，而非质疑宪法。同时，面对枉法滥权的总统，未来改选之后的七十三席区域立委中的同党立委，若不对之加以声讨，很容易就要先面对自己被罢免的危机，因此明显较易受到中间选民的压力。由此，既然多数立委将增加其对所属政党的抗拒力，三分之二的罢免门槛就将不是高不可攀。
不断修宪的心理动机
主张修宪者还可能提出废除考试院、监察院等主张，不过学理上不必然支持此种修宪；而其他一些涉及政治文化的问题，也非修宪所能解决。至于绿营立委选举的崩盘危机，考虑到台湾的中间选民是以闽南族群为主的小资产阶级为主，因此绿营实应信任中间选民的智慧。舍此不图，希望靠不断修宪建立可长可久的宪政秩序，本身就是一种悖论；至于形格势禁，制宪更不可能。
不过笔者要追问的是，既然有其他可能的解决之道，为何许多人偏偏要以修改宪法作为思考方向？我们也许可以藉由讨论修宪的深层心理动机回答这个问题。与威权统治时期不同，民主化时代必须确定谁有权力决定与分享「中华民国」统治地区的政治经济资源，这使包含大陆的公民权不再可行。这种实质的需要，可能是「中华民国」进行修宪的初始原因。然而，由此展开的修宪，到一九九一年已使「中华民国」逐渐台湾化，李登辉事后称此为「第二共和」的开始。于是本土化运动所挟持的台湾民主化，推动了「中华民国」的不断修宪。台湾政治领导人企图不断修宪形塑国民意志之策略，也使政治人物自居为政治制度之缔造者，致力于不断地尝试体制之创新。其结果虽然导致制度持续稳定运作之忽略，但此一牺牲由于具有塑造台湾人国家认同的政治效果，对于独派来说，似乎仍然值得。
民主的追求，以及自互不隶属出发的本土政权、新国家的想像，使得台湾乃有持续修宪的冲动。现在马英九可能成为二○○八年的总统，又进一步加深了限制其权力的考量。
疏导：台湾人参与中国政治
在两岸关系上，如同华东政法学院的张雪忠所称，「参与（中国）国家管理的权利，对台湾的政治精英更是须臾不可或缺的。统一后的台湾政府当然只能是地方性政府，但台湾政治精英的政治舞台则不能仅限于台湾一隅。他们不会满足于在中央政府担任一些陪衬性的职位，而必须有获得国家最高政治权力的制度可能性，任何剥夺了这种制度可能性的统一安排都不会对他们产生吸引力」。
因此大陆拉拢连战、宋楚瑜等濒临过气的前政治领导人，或者拉拢张荣发、威吓许文龙之类的举动，远不足以增进台湾政坛与人民对大陆政府的信任，也未必对两岸关系的前景产生正面的影响。对台湾人来说，台湾定期选举产生的议员，才能代表台湾人说话、保障台湾人的权益；分散拉拢台湾政要或台商，只会让没有被拉拢的人，产生更大的危机感。
让台湾人在大陆的代表，改变为由台湾人定期选出，对于两岸关系具有根本的重要性。因为选出自己的代表，意味着在中国大陆有一席之地，意见能得到倾听，发挥着影响，可以使台湾人产生一种有身份的感觉，从而可以让台湾人消弥沦为「二等公民」的焦虑。倘若台湾人民可以选出代表参与中国政治，则国家认同的范畴也可能随之变迁；而认同中国的台湾人，也势必产生参与中国政治的诉求。
大陆既可单方制定「反分裂国家法」，强加若干责任义务于台湾人身上，并似乎得到国际与台湾的默认，则大陆也可以单方制定台湾人民参政法，给予台湾人民相应的权利与影响力。很难认为此种参政法所引起的反对会超过反分裂法所引起者，终究一为给予权利，一为科以责任；给予权利才可能实现台湾人当家作主，这是武力或谈判等其他方式都不能替代的统一的关键环节。
中国国家主席胡锦涛接见连战、宋楚瑜，虽然象征两岸关系的一大进展，但不仅台湾绝大多数人还是担心相对稳定的现实生活，被两岸关系的「发展」所搅乱，绿营更担心统一将使台湾人成为「二等公民」。台湾「本土」势力仍有很强的动机持续推动修宪、制宪，以象征与中国的彻底分离；加上马英九可能掌权的现实压力，以及立法院选举绿营崩盘的可怕前景，于是不等二○○五年修宪后的条文有运作机会，就又有了「修宪」之议。
虽然按照目前的形势，任何修宪提议都难以通过立法院的门槛，但釜底抽薪之道还是消弥独派人士的不安定感。创造条件使台湾人能够选出代表参与中国的政治，才是疏导「参政」激情的正路。这种参与必须不是具有党派色彩的，是反映全体台湾人民心声的，是制度性的、可以轻易预期的。例如若将台湾的立法委员拟制为全国人民大会代表，则究竟谁是、谁不是台湾地区的人大代表，最终仍然是由台湾人所决定。代表台湾民众的参政者必须不分蓝绿，都能被大陆所正面看待，如此可说是尊重了台湾人当家做主的意愿。
（全文刊载于《中国评论》月刊2006年11月号，总第107期） |
