2、先虚化（或精简）、后废除
虽然废除考试、监察“两院”是民进党所谓的第一阶段“修宪”目标，但其也知道现阶段直接通过“修宪”将“两院”予以废除存在一定困难，故可能勉为其难地先采行替代方案。〔29〕对于民进党来说，阶段性的做法就是通过修改“宪法”或“组织法”将考试、监察“两院”逐步虚级化。
就“考试院”而言，他们企图以“精简考试院组织”作为暂时替代方案。通过修改“考试院组织法”将“考试委员”的职权、人数、待遇做出限缩，以达到削弱“考试院”的目的。〔30〕譬如，民进党“立委”段宜康等人提出“考试院组织法”修正案，主张将“考试委员”人数由目前的19人减至3人，任期也将由6年减至4年，限缩“考试院”职权，等等。〔31〕也有学者主张通过修改“考试院组织法”将“考试院”虚级化，让“考院委员”专心地就“典试委员遴选、出题、阅卷”等典试事项是否公平合理作出正确的判断；而让考选、铨叙、保训制度回归专业部会。为此，他们建议台湾当局应尽快展开“考试院组织法”的修法工作，除大幅减少“考试委员”人数外，应同时废除“考试院会议”，让政策决定回归专业部会。〔32〕就“监察院”而言，民进党所提改革方案类似于其关于“考试院”的改革方案，大都采取削减经费、缩减人员、减少待遇、限制权力等办法，来达到虚化或精简“监察院”的目的，为最终废除“监察院”创造条件。
事实上，虚化或精简机构是台湾当局“去中国化”的惯用手法，这与早年台湾当局废除“国民大会”、冻结“台湾省政府”的手法如出一辙。当年“公国大会”正是经历了由“实”变“虚”、由“虚”变“无”、或者说由“大”变“小”、由“小”变“零”的过程。2000年第六次“修宪”时，“国民大会”首先被虚级化；2005年第七次“修宪”时，“国民大会”正式退出历史舞台。类似案例还有1998年的“冻省”，当时台湾当局并未直接废除“台湾省建制”，而是通过“冻结”技术使其虚置化，俟未来条件成熟时再将其彻底废除。说到底，这就是隐性、渐进“台独”的操作手法，是为了逃避大陆反制和惩罚而采取的迂回策略。
四、废除“两院”：议题性质与政治影响
废除“两院”属于“半内政+半两岸”性质的“修宪”议题。虽然该类“修宪”议题具有一定的隐蔽性，但其政治影响不容低估，不仅会对台湾“宪政体制”产生深刻影响，而且会对两岸关系产生冲击和挑战。
（一）议题性质：“半内政+半两岸”的准主权议题
从前述主张废除“两院”的理由不难看出，既有理顺权力关系、保障体制顺畅运作的考量，也有对“五权宪法”体制不满的因素。诚然，以上理由大多有其合理性、现实性的一面。就考试权而言，将其所包括的权力（包括公务员资格审定、人事任免、待遇的决定权，以及某些专门职业和技术人员执业资格的审定权）界定为行政权的一部分，进而把“考试院”作为行政权体系的一部分，这在学理上是说得通的。就监察权而言，认为其关键内容——弹劾权应属于立法机关的职权，无须将其分离出来单独设立机构掌理和行使，也符合通常的制度惯例；从国外实践来看，弹劾权多由国会掌握，这也是不争的事实。
但是，关于“考试院”和“监察院”体制的未来改革及其走向，并非一个纯粹的岛内治理问题，而是一个关涉一中原则的复杂政治问题，因为“两院”改革实际上涉及到“五权宪法”的存废问题，而这背后又涉及到是否“去中国化”的问题。台湾学者李鸿禧曾将“考试院”和“监察院”视为“中华民国宪法”的主要弊病。他认为，“考试院”所掌考试事务尽管需要一定的超然性，但没有达到非从行政权独立出来，另设一个专门的“考试院”而与“行政院”分庭抗礼不可的地步；而世界各国议会的监察功能都已经退化，孙中山先生却主张设立与“立法院”分庭抗礼的“监察院”，且取走应留给诸立法机关的调查权和审计权，“使价值观、建构功能迥不相伴之思想、制度，杂乱混处、紊乱不成章法，严重妨碍宪法之发展。”〔33〕李鸿禧的言论指向，与其说是“五权宪法”，不如说是从大陆迁入台湾的所谓“外来宪法”，他的根本目的在于通过评判“五权宪法”，贬损监察权和考试权，进而动摇1946年“宪法”的理论基础，实现“去中国化”。〔34〕可见，“五权体制”与“三权体制”之争的背后有着复杂的政治背景及目的。
尽管蔡当局声称，新一轮“宪改”是为了提升民主品质，建立权责相符的“宪政”体系；也不否认有些台湾学者确实是出于完善台湾“宪政”体制的善良动机而对“考试院”和“监察院”作出需要废除的判断；但是，从过去的情况看，台湾的一些政治势力主张废除“两院”的目的并非那么单纯。本来，正常情况下的“修宪”就是一个制度建设问题，属于民主治理范畴，但台湾的情况历来有所不同，其“修宪”诉求有二：一是“宪政”诉求，二是主权诉求；而且这两个诉求相互联动、相互影响。后退一步讲，即使没有“台独”动机，一旦将“五院”变为“三院”，也会在客观上加剧台湾当局的“去中国化”，并进一步切断两岸的历史连结。所以，台湾当局废除“两院”的改革并非仅仅涉及“两院”自身，而且还涉及到台湾当局政治体制的结构性变动；它亦并非一个纯粹的内政议题，而是一个关涉一中原则的主权议题。
（二）废除“两院”将产生的政治影响
1、对岛内政治发展的影响
经过七次“修宪”，台湾地区的“五权宪法”架构已支离破碎。尤其“国民大会”被废止后，所谓的“政权机关”已不复存在，没有了“政权机关”，与其对应而称的“治权机关”也就失去了原初意义，与西方国家的政府机关（广义上的）不再存在实质区别。很显然，台湾地区“中央政府”结构的变化，无论在形式上还是在内涵上都是相当显着的，“总统”及“行政院”与“立法院”、“司法院”之间逐渐呈现出三权分立的基本态势。正如学者所言，“立法院”行使立法权，“总统”和“行政院”、“考试院”行使行政权，“司法院”（下辖“最高法院”）和“监察院”行使司法权和准司法权；其权力分配与相互制约的构思，正是“三权分立”的思路，只不过保留了“五权分立”框架中的考试、监察“两院”名义上的高位阶而已。〔35〕这样一来，台湾“宪政体制”在形式上是“五权分立”体制，但实际上却按照“三权分立”的思路在运作，这就必然会产生矛盾和冲突。如果说，这些矛盾和冲突在当年还不是那么凸显的话，那么经过十几年来的运作，这些矛盾和冲突已经越来越凸显，甚至已经开始阻碍台湾政治发展。
鉴于此，废除“两院”在岛内政治意义上的确有一定必要性。不过，国、民两党虽然知道台湾现行“宪政”体制存在诸多问题，但为了维护既得利益，两党还是联手将“修宪门槛”提升到了难以启动的高度，使台湾的上一轮“宪改”匆匆收场，给台湾“宪政体制”留下了先天性缺陷。倘若新一轮“宪改”果真能下调“修宪”门槛，并进而解决形式上“五权分立”与实质上“三权分立”之间的矛盾，那么单从岛内政治体制运作的角度看，的确会使台湾的“宪政”体制更加权责相符、运作更加协调，也会为台湾地区民主政治发展奠定更加坚实的“宪政”基础。就此而言，新一轮“宪改”确实有一定合理性，对此应予以理解。
2、对两岸关系发展的影响
尽管“考试院”和“监察院”在上一轮“宪改”后已名不副实，但作为“五权分立”体制的特色部分，“两院”的存在本身就象征了“五权宪法”的存在。正如有台湾学者所言，在漫长的历史发展脉络中，“监察院”早已失去其功能与威信，其存在依据不是在于具备“宪政”上的必要性，而是在于维持形式上“五权分立”的“图腾”功能。〔36〕 可见，“两院”在形式或外观上的存在并不是可有可无的，而是具有重要的政治象征意义，它至少表明台湾当局与中国现代史上曾存在过的“中华民国”之间具有一定历史连续性。倘若新一轮“宪改”把这种形式也取消，那么无疑意味着台湾当局在“去中国化”的道路上又向前迈进了一步。〔37〕
鉴于此，在大陆方面看来，废除“两院”虽然在表面上看起来不直接涉及两岸关系，但在事实上会进一步切断台湾与大陆的历史连结，使台湾当局进一步政权本土化；这实际上是藉助“修宪”来实现“法理台独”。与直接修改“国名”、“国号”的“法理台独”相比，其无非稍微带有一些内部治理的成分，但这并不能改变其“法理台独”的性质。不难想像，废除“两院”的“修宪案”一旦通过，必会对一中原则造成严重破坏，必会使本来就陷入对抗的两岸关系更加“雪上加霜”。
五、大陆的反对态度与因应之策
“两院”存废之争是台湾岛内各种政治力量相互角逐的一个反映。尽管部分国民党籍人士仍有保留“监察院”和“考试院”以维护“中华民国法统”、阻碍“去中国化”的动机，只要求精简“两院”；但也有部分国民党籍人士认为“五权体制”已不适用于目前的台湾，认为废除事宜可以讨论。民进党则要求直接废除“两院”，实行“三权分立”制度。〔38〕很显然，国、民两党在“考试院”和“监察院”的改革问题上存在部分共识，这些共识有可能成为两党在未来“两院”改革问题上联手合作的基础。基于以上研判，大陆对于台湾将“五院”体制变为“三院”体制的“宪改”保持高度的警觉。假如蔡当局大力推动该议题，大陆必然会基于捍卫一中原则的立场而采取严厉的反制举措，不可能听之任之。
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