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| 美国打“台湾牌”和“南海牌”，不断试探中国大陆的底线。 |
中评社╱题：美台南海军事合作的政策趋向及应对 作者：叶正国（武汉），武汉大学中国边界与海洋研究院副研究员、武汉大学两岸及港澳法制研究中心研究人员
近年来中美关系不确定因素越来越大，美国打“台湾牌”和“南海牌”作为组合拳的可能性增大，不断试探中国大陆的底线，试图取得一石多鸟的效果。蔡英文当局挟洋自重，在南海问题上配合美国的政策论述，极力推动南海政策的“去中国化”，加强军事存在以抗衡大陆，凸显自身在南海问题上的角色，企图加入以美国为主导的亚洲多边海权军事联盟或安全架构。由此，美台在南海问题上军事合作的可能性大大提高，大陆对此必须有所警惕，提早应对。
一、美台南海军事合作的政策耦合
政策耦合是美台南海军事合作的前提。民进党早就在南海构建“去中国化”的政策论述，为美台南海军事合作提供政策准备。以往，美国虽然在南海主要是针对中国大陆，却很少操作南海问题中的台湾因素。然而，近来由于中美关系的变化，美国频频在南海做小动作，围绕南海的竞争极有可能成为中美结构性矛盾的下一个集中引爆点。美台军事合作的重点领域一是台湾本岛的防务，另一个就是南海尤其是太平岛。近年来，南海军事合作逐渐从台下走向台面，逐渐完成政策建构，政策之窗也逐渐呈现。
首先，美台南海军事合作是民进党当局南海政策的重要内容。民进党一直在南海议题上试图剥离与中国的联系，谋求建立“去中国化”或“台湾化”的法律论述，早就提出“南海议题三阶段论述”。据此，民进党当局不断模糊南海岛屿范围和历史、地理依据，淡化U型线性质，坚持按照国际海洋法公约解决争端，重视航行和飞越自由，将太平岛打造成“人道救援”和“灾害防救”的前置基地，逐渐趋向美国的南海政策，等等。早在2014年12月5日，民进党新境界文教基金会发表的《“国防”政策蓝皮书》提出把太平岛变为“人道救援”和“灾害防救”的前置基地及国际合作计画项目；2016年8月25日蔡英文在视导“汉光32号”实兵演练时就要求台湾防务部门负责人制定“确认方向、改变文化”的新军事战略。这实际是在军事领域“去中国化”，让军队为“台独”服务，改变台军的传统文化。2016年7月19日蔡英文召开任内首次“国安高层会议”，就南海仲裁案后续应对提出“四项原则”和“五项作法”，提出将太平岛打造成人道救援中心与运补基地，并“开放给各国使用”。①2018年9月29日，蔡英文于“2018亚太智库领袖峰会”开幕典礼上表示：“在安全上，尽管朝鲜半岛紧张军事稍解，但亚太各国仍须努力因应与日俱增的中国军事威胁，特别是在南海等区域。”蔡英文还当场大谈2018年5月份揭牌的所谓台湾“国防安全研究院”，并称这是岛内第一个台军“智库”，“在区域安全及战略问题上的合作，为台湾创造更多合作可能性。”可以说，民进党当局已经做好了在南海尤其是太平岛进行军事合作的法律政策准备。2018年6月4日，台湾《壹周刊》就言之凿凿报导称：“台湾亲绿营智库正在研议将太平岛租借给美军的可能性。”这引起两岸舆论关注，虽然蔡英文当局出面否认，但无风不起浪，实际已经行之有年。
其次，美国已经对美台南海军事合作进行了一系列法律政策准备。美国逐渐放弃“改变中国”的战略，认为中国是美国最为强劲的战略竞争对手，罔顾事实渲染所谓“中国威胁”，这其中包括军事威胁。随着南海在特朗普政府的战略位置不断提升，将中国的相关行为视为超越“国家利益”而趋于对亚太秩序影响力的竞争，所以不断加强自身在南海的军力部署和军事存在，打着“航行和飞越自由”旗号耀武扬威，试图挑战中国的“过度法律主张”。美国“2018财政年度国防授权法案”指出美国政府应协助台湾发展水下作战能力，考虑美台军舰互停的适当性与可行性，允许“美国海军在高雄或台湾其他合适港口定期停靠,且允许美军太平洋司令部接受来自台湾的靠泊”，执行美台资深军官与资深官员互相交流的计画。②《与台湾交往法案》将美台各层级官员互访“合法化”，打破了美国《与台湾关系法》及其相关系列法案的级别和领域限制，为南海军事合作如军舰停泊提供国内法基础。同时，美国国务院宣称遵守“一个中国”政策，美台官员全面互访的可能性并不高，可能以外交、国防部门为突破口。大陆驻美公使李克新曾说，美舰停泊高雄就违反了《反分裂国家法》；那么如果停泊太平岛的话情势就更加复杂。
最后，美台南海军事合作的政策之窗逐渐显现。美国副总统彭斯2018年10月4日在华盛顿智库哈德逊研究所的长篇演说被称为对华进行“新冷战”的战斗檄文。近日，美国智库兰德公司指出中美只有南海问题会有冲突，美国智库外交关系委员会在《2019年预先事项报告》中将南海中美军事对峙列入预防冲突的“第一级”。美国虽然宣称在南海事务上保持中立，只维护自由航行和飞行，但近来越来越具有倾向性，试图根据美国的需要实现和维持海洋控制，进而构筑对大陆的所谓海洋安全架构。例如，国务卿蓬佩奥在与菲律宾总统杜特尔特会谈后强调，美国保证将继续协助菲律宾抵御因南海主权争端而引发的“武装冲突”，这也是美国高层首次公开表明在海岛礁主权问题中将维护菲律宾的立场。③美国部分学者提出要采取比航行自由更为激烈的措施，不断提高对抗中国的竞争筹码，将台湾拉入南海对抗的“美国阵营”，动摇中国南海主权的法律论述。近日，特朗普已经启动退出《美苏销毁中短程导弹条约》的程序，欲通过部署中程导弹改变亚太军事格局，实际是为防止大陆的影响与日俱增。“印太战略”要求在军事和安全上加强前沿军事存在，保持与台湾的坚实关系，向台湾提供符合《台湾关系法》的防务需要。总之，一方面特朗普政府开始频频打“台湾牌”和“南海牌”，将台湾纳入“印太战略”的一环，签署“与台湾交往法案”、国务院批准对台出售潜舰技术等，甚至最近AIT也爆出早在2005年就有现役陆战队员进驻；另一方面美国国会的亲台势力加紧推动强化与台湾在军事安全上的实质合作，提出美军参加台湾军演等一系列严重破坏一个中国政策的举措。
台湾岛内的政治生态日趋复杂，南海军事合作是民进党当局对抗大陆和配合美国的重要抓手。近来，由于大陆在南海岛礁建设上取得了比较大的成绩，同时在台湾问题上通过惠台措施、军机绕台和外交攻势等让台湾当局难以有抓手，南海成为美国和台湾对冲大陆战略的前沿。蔡英文在2017年底接见AIT主席莫健时指出台湾是“自由开放的印度—太平洋”战略中的相关者，可以做出更多贡献。随着2020年大选到来，民进党打“统独牌”成为主流，试图以此巩固基本盘和拉拢“台独”教义派，以悲情牌制造议题进行政治动员，进而影响选举走向。蔡英文当局不断曲解“九二共识”与“一国两制”的关系，藉韩国瑜到大陆访问之际不断“抹红”，紧紧跟进美国对华的围堵战略。台军的南海战备和演习明显增强，面对大陆军机绕台飞行和飞越“海峡中线”常态化，蔡英文当局只有南海牌对中国大陆有效，藉此进一步在南海政策上与中国切割，突显台湾的正常“国家地位”。在南海问题上只要对凸显自身角色有用的事例都积极争取，这也不限于美国。例如，针对记者提出的若英国在南中国海设置基地，蔡英文指出只要有助于和平跟自由航行权维护，会抱持比较开放态度来面对，这实际是对此表示“欢迎”。近日更是在接受媒体采访时盼与日本即时分享军事等议题的资讯，这自然包括东海和南海方面。④
二、美台南海军事合作的主要着力点
美国认为大陆军机绕台等破坏了两岸的平衡现状，应帮助台湾建立适当的防御能力，推动美台军事的实质关系。近3个月已通过5个与台湾相关法案，军事合作是其主要内容。2017年台湾防务部门发布“四年期国防总检讨”和“国防报告书”，制定了国防产业发展策略和落实路径，以推动“国防自主”政策落实，这个过程必然要藉助美国的技术援助，实际上必然强化美台军事合作。目前，民进党当局明确提出要加强联合美国对抗大陆，在“国防”安全议题上会持续和美国合作。美国在南海和台海的频频举动让二者又成为焦点，不断试探中国大陆的战略底线。美方科研舰停靠高雄，两度派舰穿越台海，虽然宣称是“经过”而非“自由航行”，却主动对媒体透露信息，蔡英文当局也大张旗鼓宣传。台湾防务部门负责人严德发在立法机构被问到美方军舰是否可以靠泊太平岛时指出这要符合台湾利益，人道救援就可以；对于美台联合军演或美军租借太平岛时指出要考虑是否能够维持区域和平稳定，是否符合台湾的利益。2018年11月15日，台湾地区“海洋委员会”副主委兼“海巡署”署长李仲威在接受“立法院”内政委员会委员黄昭顺的询问时表示，美方的军舰若要停泊太平岛或高雄港会有理由，若属人道救援，“国防部”已说明会同意。在这种背景下，美国和台湾可能在南海军事合作商寻求耦合点。
据此，美台南海军事合作的主要着力点有以下几方面：一是美台防务部门高规格的军事交流会逐渐明面化，除军售和技术合作外，还有可能参与对方在南海的军事演习、派遣美军医疗船或高阶军事官员访台。二是美台军舰可能在特殊情况下以人道名义、医疗合作等名义进行互访，但到台湾本岛的可能性比较小，很可能是在南海或台湾海峡的“偶然”互动；三是太平岛长期出租的可能性相对较小，但美军以“人道救援”和“灾害防救”等名义降落或登临的可能性非常大，在法律上更难以应对。
三、大陆对美台南海合作的因应措施
军事是为政治服务的，军事合作是牵动两岸关系乃至中美关系起伏的重要因素。随着国际局势的变化，美国在南海和台海全面遏制中国的可能性越来越大，两岸关系也非常复杂。大陆应主动谋势，保持战略定力，明确划出红线，释放政策信号，遏制美国政府打“台湾牌”、“南海牌”甚至“三海联动”的冲动，防止逐渐升高该议题，对美台南海合作提早提出因应措施，进行政策和法律准备，确保国家主权和领土完整。
首先，密切关注美台政策动向，形成南海和台海联动的思维。2015年5月26日发布的白皮书《中国的军事战略》指出应对各种突发事件和军事威胁,有效维护国家领土、领空、领海主权和安全;坚决捍卫袓国统一等八项战略任务。台湾问题和南海问题都是我国的核心利益，前者涉及国家统一，后者攸关领土完整。南海问题涉及美国角色和台湾的作用，必须考虑台湾问题的影响。对此，大陆应分清主次，清晰明确地划出红线，防止台湾问题和南海问题交织在一起。大陆要区分美国国会和政府的态度，台湾问题对很多亲台议员来说是责任和义务，但对特朗普来说只是工具，试图通过不断碰撞大陆底线的方式获取自己利益的最大化，在中美之间逐渐将台湾问题边缘化，甚至可利用美台之间贸易难题操作相关议题。台湾加快与美的南海合作主要是缓解应对大陆压力，进一步拉近和美国的关系，增强大陆对台的军事成本。所以，大陆要加大对台湾当局的定点军事压力，主要包括打破海峡中线、阻碍离岛补给甚至太平岛附近海域两岸长期以来形成的默契。
其次，积极推进南海行为准则的进程，维护南海局势趋稳向好发展。特朗普提出“一个自由开放的印太”概念，具有极大的不确定性和战略模糊性。同时，美国与南海周边国家的关系也日趋复杂，美越、美菲关系日趋好转，南海安全形势日趋复杂。大陆应积极推进南海行为准则进程，做好南海周边国家工作，掌握在南海事务的主动权，确保南海事务的可预期性，促使美国的军事威慑效用不断下降。这需要不断巩固在南海问题上形成的战略优势，稳妥推动《南海行为准则》谈判进程，加速推进南海合作，化解南海大国权力之争的锋芒，将做好周边国家工作作为基础。目前，南海局势趋稳向好，菲律宾总统杜特尔特敦促美国不要升高南海局势，危害菲律宾国家安全和利益。东盟国家领导人在第33届东盟峰会上发表主席声明指出：“我们对东盟与中国之间不断改善的合作表示热烈欢迎，并对在相互商定的时间表上早日缔结有效的‘南海行为准则’(COC)的实质性谈判取得进展感到鼓舞。”⑤
最后，积极掌握美台南海军事合作的话语权建构。近年来，大陆不断强化南海的硬实力，也积极推动南海规制和制度的制定，未来应重视话语权研究。美台南海军事合作是基于美国的“航行自由”和台湾的“人道救援和灾害防救”的话语，但大陆的话语多是基于国家主权，在可接受性上还有待进一步提高。这就需根据国际海洋法发展进一步加强法律研究，主要对1949年后台湾当局在南海的管辖行为涉及的国际法律问题进行研究，应做好打“法律战”的准备，掌握法律话语权。
四、结语
台海和南海都直接攸关中国主权、安全和发展利益，必须提早因应南海局势的变化，警惕美台南海军事合作。美台南海军事合作徒增南海局势发展的新变数，南海和台海局势都将面临前所未有之变局，二者交织到一起、使其更为复杂。所以，大陆应提早研判，进行法律准备，掌握南海局势的主动权，提高在南海地区的硬实力，积极推进规则和制度安排乃至话语体系的构建。
注释：
①对“台湾将租太平岛给美国”的传闻，台外事部门2018年6月10日发布声明称此为不实报导，并称台湾从未有将太平岛租借予“外国”的计画，包括美国在内的其他国家也从未向台湾提出租借该岛的请求。
②奥巴马时代美国政府和国会已经呈现出明确提升美台军事关系的意图，其签署的“2017财政年度国防授权法案”指出支持美国国防部推动美台高层军事交流以改善美台军事关系。交流形式涉及双方文职官员和军事人员之间相互参加军事活动、军事演习、军事事务和军事观察，具体包括威胁分析，军事条令制定，兵力规划，后勤支持，情报收集和分析，作战行动的战术、技术和流程，以及人道主义援助和灾难救援。
③《蓬佩奥：南中国海若有事美保证助菲国抵御“武装攻击”》，联合早报网，http://www.zaobao.com/news/sea/story20190302-936216。
④《蔡英文接受日媒专访：台日都面临同样的威胁》，联合早报网，http://www.zaobao.com/realtime/china/story20190302-936322。
⑤马来西亚总理马哈蒂尔在东盟会议期间向美国表示，不希望在东盟水域看到第七舰队等大型军舰，引发紧张局势。新加坡总理李显龙同日表达了对美国在亚太地区举动的担忧，不希望东南亚国家在中美之间进行选择。
注：本文系国家社科基金青年项目“遏制台湾当局南海政策‘去中国化’的法律策略研究”(17CZZ037)阶段性成果。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年6月号，总第258期） |
