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| 终止ECFA，意味着两岸经济制度化合作进程的中断，也意味着两岸经济交流合作风向的转变。 |
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| （表1：不同类型区域经济一体化特征比较） |
中评社╱题：三维视角对ECFA的审视 作者：周小柯（北京），北京联合大学台湾研究院助理教授，经济学博士、公共管理博士后
不管是主动终止ECFA，还是ECFA在第三方提出异议情形下被动终止，都意味着两岸经济制度化合作进程的中断，也意味着两岸经济交流合作风向的转变，将对台湾经济带来广泛而深远的影响，当然也会对大陆部分产业和部分同胞的利益产生影响，但受害最大的还是台湾同胞，两岸同胞想必都不希望这种情形发生。与其让ECFA面临被动终止风险，不妨主动暂停ECFA早期收获的执行，使ECFA早期收获处于“休眠状态”，以此既避免WTO其他成员对两岸之间的特惠待遇提出异议，也保留ECFA后续协商及发展升级的弹性空间。待条件成熟，两岸不仅可以启动早期收获，还可以在ECFA基础上进一步推动两岸经济制度化合作实现跨越式发展。
海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）自2010年9月12日生效至今已近10年，下一步何去何从仍是一个待解之谜。十年来，ECFA给两岸同胞尤其是给广大台湾同胞和台湾企业带来了实实在在的经济利益，即便是当初极力反对ECFA的一些人士也无法否认这一客观事实。目前，对于ECFA的未来走向，学术界并没有一致性的认识，但去年以来相关议题在两岸受到普遍关注，这从一个侧面印证了ECFA对两岸关系和台湾经济发展的特殊重要性。值ECFA生效届满10年之际，本文从ECFA本身、两岸经济合作制度化以及现实环境三个视角对ECFA进行较全面的审视，以期对ECFA有更加全面深刻的认识，也有助于着眼长远探索一条既遵循一般规律又独具两岸特色的两岸经济合作制度化模式，促进两岸经济合作制度化的可持续深入推进。
一、ECFA本身视角的审视
（一）两岸签署ECFA的初衷
2010年6月29日，两岸两会在重庆正式签署ECFA。回顾当时ECFA签署的背景和相关过程，可以看出两岸在签署ECFA的初衷方面既有明显的不同，也有很大的交集。从当年中央对台工作会议的精神看，大陆推动签署ECFA的初衷主要在于推进两岸交往制度化和机制化进程，在两岸关系和平发展进程中不断增进台湾同胞的福祉。①从台湾经济特征、当时面临的困境及2010年4月25日“双英ECFA辩论”的相关内容看，台湾方面推动签署ECFA的初衷主要是解决台湾经济日益被边缘化问题，探索融入区域经济整合大趋势的路径，为台湾经济找出路。正如时任台湾海基会副董事长兼秘书长高孔廉先生和海基会经贸处副处长邓岱贤先生最近撰文指出，ECFA对于台湾这样的小型开放出口导向型的经济体极为重要。②两岸签署ECFA初衷的交集是互利共赢、共同增进台湾同胞的经济福祉，这一共同初衷的实现方式就是ECFA所开启的两岸经济合作制度化。
（二）WTO框架下对ECFA的审视
《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）第24条第5款允许成员之间形成关税同盟或自由贸易区，或者为建立关税同盟或自由贸易区而必须的临时协定；第5款（c）项规定：“本款（a）项和（b）项所称的临时协定，应具有一个在合理期间内成立关税联盟和自由贸易区的计画和进程表”。③这一规定意味着WTO成员可以在WTO框架下签订自由贸易协定或关税同盟，并根据需要先签署临时协定。WTO《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》中对临时协定合理期限的解释是：第24条第5款（c）项所指的“合理持续时间”只有在例外情况下方可超过10年；如属一临时协定参加方的成员认为10年不够，它们应向货物贸易理事会提供需要更长期限的全面说明。④由此可见，WTO框架下临时协定的合理期限原则上是10年。
两岸都是WTO成员，ECFA是两岸遵循WTO基本原则并结合两岸特色签署的框架性经济合作协议。依据上述规定，ECFA在性质上属于为形成正式自由贸易协定（FTA）而签订的“临时协定”或“过渡性协议”。
（三）ECFA性质辨析
不过也有观点认为ECFA是仍在进行中、尚未完成的协议，或认为ECFA是框架协议，不属于“过渡性协议”。从ECFA后续协商情形看，2016年民进党上台后拒不承认“九二共识”，导致两岸两会协商被迫中断，ECFA后续协商随之被迫中断，已经谈不上“仍在进行中”；尚未完成其实正是由于ECFA是FTA的过渡协议，尚未完成向FTA的升级。而从ECFA内容来看，它是一个框架协议，总体上是“目录式”的，除早期收获部分外，其余部分不涉及具体内容，需要通过后续协议逐步从框架协议过渡到正式协议，ECFA协议内容中货物贸易、服务贸易、投资保障、争端解决部分均约定两岸应不迟于ECFA实施后六个月内就相应内容展开磋商，并尽速达成协议。由此可以看出，尽管ECFA内容上是框架协议，但性质上确实属于向正式FTA过渡的“过渡性协议”。高孔廉先生和邓岱贤先生也指出，“架构”协议就是无法一步到位FTA前的初步协议。
二、两岸经济合作制度化视角的审视
（一）区域经济一体化相关理论
区域经济一体化是当今世界突出的两大经济发展趋势之一，也是学术界长期关注的重要议题。早在上世纪60年代，美国经济学家巴拉萨（Balassa Bela）就将经济一体化定义为既是一个过程，又是一种状态⑤；加拿大经济学家利普塞（Riehard Lipsey）进一步将区域经济一体化概括为6种等级递增的形式：特惠关税区、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化（特征比较见表1）。⑥根据利普塞的划分方法，ECFA属于特惠贸易协定，是最低层级的区域经济一体化，仅仅是两岸经济合作制度化进程的起步。自由贸易区的新增特征是商品自由流动，一般在FTA实践中以零关税范围涵盖90%以上商品为标准。关税同盟的新增特征是对外统一关税，即对缔约方之外国家或地区采用统一的关税。共同市场的新增特征是生产要素自由流动，包括资本、人员和技术等生产要素的自由流动。经济同盟的新增特征是经济政策协调，要求缔约成员在共同市场基础上，彼此协调财政、货币和汇率等经济政策。完全的经济一体化是区域经济一体化的最高形态，要求缔约方在经济、政治、法律等制度方面彼此协调。
（表1：不同类型区域经济一体化特征比较）
（二）两岸经济合作制度化的实践
ECFA在两岸经济交流合作过程中具有里程碑意义，标志着两岸经济制度化合作的开启。目前，两岸经济合作制度化进程的推进进度虽然受阻，但在大陆的主导下仍在延续，并致力于朝两岸共同市场的方向迈进。未来怎样逐渐打造两岸共同市场？大体上有两种路径可以探讨。
其一是常规的路径，即在ECFA基础上先发展到自由贸易区，再建设两岸关税同盟，然后再进一步打造两岸共同市场。这一路径按照区域经济一体化的发展阶段逐步推动，从理论上看是最佳的，但需要两岸制度化谈判协商机制能够畅通运转这一前提。显然，在岛内政治生态日趋复杂、两岸关系愈加严峻形势下，在相当一段时期内难以顺利推动。
其二是创新性探索。在路径一难以顺利推动情形下，探索“以点带面”、由单向到双向、由民间到官方的创新路径，灵活务实推动两岸自由贸易区和两岸共同市场建设。比如，以福建自由贸易区为切入点，推动两岸次区域自由贸易区建设，进而向整个海峡西岸经济区拓展，向毗邻厦门的金门延伸，打造两岸共同市场试验区，待条件成熟再向两岸其他区域推广实施。然而，因路径二是探索和试验模式，在可推广之前其实际影响比较有限。
综合来看，路径一与路径二并不冲突，两种路径相辅相成，可以相互促进。路径一虽优于路径二却难以推动，但可以为路径二的具体创新提供方向性的参照蓝本；路径二是可行的次优选择，可以不断摸索积累经验，为路径一的推进实施创造条件。未来可以以两种路径交替推进的方式，创造一条既遵循一般规律又独具两岸特色的两岸经济合作制度化模式。
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