其次，基建投资的回报要算综合账，能否突破专项债监管的核心要求，即所对接项目的现金流能够覆盖还本付息，尚有待观察。基建项目具有正的外部性，它产生的全部价值并不能完全体现在项目的现金流回报上，外部性正是基建投资需由政府主导的原因所在。从募集说明书来看，近年专项债投向基建的比例都在七成左右，但由于缺少现金流回报符合要求的项目，专项债资金趴在账上的例子并不少见。
与以往相比，本次会议的一个特点是，强调重视基建投资的综合账。一方面，指出实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一；另一方面，强调要注重效益，既要算经济账，又要算综合账，提高基础设施全生命周期综合效益。与经济效益相比，基建项目创造的社会效益、生态效益和安全效益等，更难科学估算，估算时的主观性也更高。
若政策突破专项债监管的核心要求──收益自求平衡，将收益考核从单纯的现金流回报拓宽至综合收益，则专项债对基建投资的支持有望起到立竿见影的效果，观察后续政策是否会这样调整。
再次，2018年后国内PPP模式进入平稳增长期，要更好支持基建投资，需要相关制度的完善。2014年10月，《关于加强地方政府性债务管理的意见》中，提出推广使用政府与社会资本合作模式，PPP模式开始在国内快速发展。但一些问题也开始显现，比如地方政府借道PPP项目违规举债、明股实债项目中地方政府不能支付承诺的收益等。2017年7月，国务院国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，对央企参与PPP业务，严格准入条件、严格规模控制、严肃追求责任。2018年年初开始，国内PPP项目总投资额增长缓慢。
笔者认为，与公募REITs（基础设施信托投资基金）一样，PPP模式有助于盘活存量基建投资，进而为地方政府投资新的基建项目贡献资金。鉴于PPP项目实施过程中的一些问题，央企国企参与面临的政策约束，以及民企作为社会资本方的积极性较弱，PPP模式更好支持基建投资，还需要完善政策、加强引导，同时，也需要时间。
最后，关注地方政府隐性债务监管是否会适度松动。基建投资虽由政府主导，但真正来源于财政的资金，长期占比不足两成，另外八成配套资金主要靠融资平台和项目公司筹集。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议，指出“严控地方政府债务增量，终身追责，倒查责任”，地方政府为基建配套融资的动力变得不足。这体现在数据上就是，基建投资资金来源除财政的部分，2017年是历史高点，为12.6万亿元，而即使在稳增长压力较大的2020年，也未能恢复到2017年的水平。
|
